|
Олег Барабанов
АЛТАЙСКИЙ КРАЙ
(февраль-апрель 2002 г.)
Опубликовано в: Конституционное право: Восточноевропейское
обозрение. М. 2002. N 2.
Главным событием истекших месяцев, повлиявшим на конституционный
статус Алтайского края как субъекта РФ, стала денонсация Договора о
разграничении предметов ведения и полномочий, который край заключил
с Федерацией в 1996 г. Новые тенденции по трансформации российского
федерализма, начало которым было положено президентскими реформами
2000 г., уже привели к тому, что о договорах как элементе
федеративного устройства России, старались не упоминать. А
применительно к Алтайскому краю такой Договор в марте 2002 г. вообще
прекратил свое существование. Формальным основанием для этого стало
то, что в соответствии с федеральным законом 1999 года "О принципах
и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации" все договоры
между Федерацией и ее субъектами, заключенные до его вступления в
силу, должны быть приведены в соответствие с ним в трехлетний срок -
который истечет в июне 2002 г.
В наших предыдущих репортажах была приведена подробная
характеристика как данного Договора, так и заключенных на его основе
в 1999 г. соглашений по отдельным проблемным блокам (см.: КПВО.
1997. N 3-4. С.97-113; 2000. N 1. С.166-169). В целом следует
отметить, что эти документы носили стандартный характер и были
похожи на аналогичные договоры, заключенные Федерацией с
большинством других субъектов. В отличие, к примеру, от татарского,
башкирского или якутского договоров, в алтайском документе не было
таких норм, которые могли поставить под сомнение приоритет
федеральной Конституции. Пожалуй, только одно вспомогательное
положение Договора 1996 г. могло быть признано не соответствующим
Конституции: в нем предметом совместного ведения РФ и Алтайского
края объявлялась разработка федеральных целевых программ по развитию
данного региона. Конституция, как известно, отнесла разработку
федеральных программ к исключительному ведению РФ. Но это
несоответствие уже было скорректировано в соглашениях 1999 г.,
которые носили крайне умеренный характер. По их положениям Федерация
получила на территории Алтайского края гораздо больше полномочий,
чем в других краях и областях.
Поэтому привести текст Договора 1996 г. в соответствие с
федеральным законодательством в пределах истекающего трехлетнего
срока было достаточно простой задачей. Однако не без воздействия
федеральных структур было принято другое решение. 15 марта на
встрече главы администрации края Александра Сурикова с Президентом
Путиным был подписан документ о прекращении действия данного
Договора. В нем было отмечено, что цели и задачи Договора 1996 г.
уже выполнены. В конце апреля 2002 г. это решение было
ратифицировано краевым парламентом.
Следует отметить, что денонсация Договора о разграничении
предметов ведения значительным образом меняет конституционный статус
Алтайского края как субъекта РФ. Край оказался в ситуации, когда его
политическая воля по регулированию отношений с Федерацией выражена
теперь только Федеративным договором 1992 г., который сам, в свою
очередь, ограничен положениями Конституции 1993 г. Все остальное
представляет односторонние документы федеральных властей. Локальная
специфика Алтайского края (последствия ядерных испытаний на
Семипалатинском полигоне, граница и большой наплыв мигрантов из
Средней Азии, особое положение аграрного и горно-курортного
комплексов и пр.), которая в первую очередь и регулировалась
договорным путем, теперь не имеет соответствующего документального
закрепления. Хватит ли политической воли у РФ при решении этих
вопросов учитывать мнение края (т.е. следовать известной модели
"кооперативного федерализма", когда решения по предметам совместного
ведения Федерации и субъектов принимаются путем повседневного
взаимодействия и сотрудничества между их властями) - является
важнейшим вопросом конституционного развития Алтая на среднесрочную
перспективу. Означает ли отказ от Договора прогресс в развитии
федерализма, или же это шаг к унитаризму, покажет будущее.
Законотворчество краевого Совета народных депутатов в
феврале-апреле было сконцентрировано прежде всего на экономических
вопросах. После бурных дискуссий были одобрены законы Алтайского
края о едином сельскохозяйственном налоге и о ставке выкупа земель,
находящихся под зданиями и сооружениями. Из вопросов, определяющих
политическое устройство края, следует отметить внесение изменений в
законы "Об администрации Алтайского края" и "Об Алтайском краевом
Совете народных депутатов" - в них были внесены поправки с тем,
чтобы они полностью соответствовали федеральному законодательству и
недавно измененному краевому Уставу. В последний закон были внесены
следующие изменения. В настоящее время согласно статье 46 Устава
края правовой статус Счетной палаты Алтайского края устанавливается
законом Алтайского края, а не положением, утверждаемым краевым
Советом народных депутатов. В июне 2001 г. из Устава края согласно
закону РФ "О милиции" было исключено положение о необходимости
согласования с краевым Советом народных депутатов кандидатуры
руководителя органа внутренних дел края. Одновременно поправкой к
статье 109 Устава края было предусмотрено, что все законы края о
внесении изменений и дополнений в Устав принимаются большинством
голосов не менее двух третей установленного числа депутатов. Теперь
эти нормы получили свое отражение и в законе о крайсовете.
В истекший период был принят закон о передаче органам местного
самоуправления государственных полномочий по совершению нотариальных
действий (большинство районных собраний в промежуток между первым и
вторым чтениями по данному законопроекту высказались в пользу
этого). Также была упорядочена процедура по передаче государственных
полномочий местному самоуправлению в целом. Далее, было усилено
влияние краевых властей на процесс регистрации уставов муниципальных
образований. Помимо федеральных структур (управление юстиции) была
четче прописана роль подразделений собственно администрации края по
этому вопросу.
Большим изменениям подвергся краевой закон "О петициях жителей
Алтайского края". Он был принят в 1996 г. и отражал стремление левых
политических сил закрепить в регионе как можно больше элементов
непосредственной демократии, связанной с прямым народным
волеизъявлением. Но поскольку аналогичная практика отсутствовала на
федеральном уровне, то алтайский закон о петициях был объявлен не
соответствующим действующему законодательству по многим пунктам.
Не соответствовало, в частности, измененному Уставу края
положение, определяющее перечень предметов петиции: в настоящее
время к числу указанных предметов возбуждение процедуры отзыва
депутата краевого Совета народных депутатов не относится, поскольку
она урегулирована Кодексом Алтайского края о выборах, отзыве
депутатов и выборных должностных лиц, и соответствующая норма из
Устава исключена. Противоречат федеральному законодательству
положения закона в части закрепления права подачи петиции за
военнослужащими, сотрудниками правоохранительных органов, а также
гражданами, содержащимися в местах лишения свободы, так как
соответствующие вопросы регулируются федеральным, а не региональным
законодательством. Не соответствовала Закону РФ "Об обжаловании в
суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" статья,
устанавливающая порядок обжалования решений органов государственной
власти края, принятых по результатам рассмотрения петиции. В
результате все требуемые изменения были внесены депутатами в данный
закон.
В апреле было принято решение о создании при крайсовете т.н.
молодежного парламента - своего рода общественной палаты или
консультативного совета. Нечеткость функций новой структуры и ее
полуигровой характер вызывали сомнения у многих депутатов, поначалу,
на февральской сессии, эта идея не получила их поддержки, но затем
проект молодежного парламента все-таки удалось провести через
краевую представительную ассамблею.
За истекший период Алтайские краевой Совет выступил с двумя
федеральными законодательными инициативами. Одна касалась внесения
изменений в Налоговый кодекс РФ - депутаты предлагают, чтобы
физические лица - предприниматели без образования юридического лица
становились бы на учет в налоговых органах и платили бы налоги не
только по месту жительства, но и по месту своей предпринимательской
деятельности, если она осуществляется в нескольких регионах. В
апреле крайсовет поддержал законодательную инициативу Совета
народных депутатов Кемеровской области по внесению изменений в
федеральное регулирование деятельности естественных монополий.
Из политических деклараций крайсовета наибольшее внимание
представляет одна - принятое на мартовской сессии по инициативе
коммуниста М.Заполева заявление по поводу ситуации в Грузии и
Молдавии. Фактически оно является открытым вызовом курсу федеральной
внешней политики и содержит резкую критику шагов Президента Путина
по сближению с США. В отличие от президентских оценок, присутствие
американских военных советников в Грузии алтайские депутаты назвали
прямой угрозой безопасности России, а действия Владимира Путина -
"прямым попустительством" этому, "молчаливым согласием",
"отсутствием всякой реакции". В таких же красках охарактеризована и
позиция России по отношению к Молдавии. В итоге, это заявление стало
рубежной чертой в действиях краевого Совета. В отличие от Бориса
Ельцина, алтайские депутаты до сих пор избегали прямой критики в
адрес Президента Путина, адресуя ее только правительству, Грефу,
Чубайсу и пр. Теперь Президент перестал быть табу для обвинений. Это
может означать качественно более высокую радикализацию местных
коммунистов, их переход к открытому противостоянию федеральной
власти в целом. А это, в свою очередь, может оказать влияние и на
губернатора Александра Сурикова, которому на протяжении долгих лет
удавалось успешно балансировать между своими коммунистическими
союзниками и федеральными властными структурами. Критика Путина в
этой связи превращается в своего рода тест, сможет ли это сочетание
несочетаемого (антиправительственная риторика и лояльность в
реальной политике) осуществляться на Алтае и дальше.
Администрация края в истекшие месяцы сделала несколько важных
шагов навстречу гражданскому обществу. Под ее эгидой были созданы
два новых совета - по помилованию и по правам человека, куда вошли
также и представители неправительственных организаций региона.
Что касается кадровых вопросов, то за истекшие месяцы наиболее
значимыми из них явились решения краевого парламента дать свое
согласие на назначение Виктора Пашкова на новый срок председателем
Алтайского краевого суда и на утверждение Владимира Притупова
начальником управления финансов краевой администрации. Первый вопрос
отнесен к полномочиям краевого Совета депутатов федеральным
законодательством, второй - Уставом края. Бывший главный финансист
края Андрей Юрин перешел на работу в Москву, в федеральный Минфин.
28-летний Владимир Притупов был одним из его заместителей.
Удачно сложилась и политическая судьба новых алтайских сенаторов.
В соответствии со стремлением краевых властей (см. наш репортаж в:
КПВО. 2002. N 1) Владимир Германенко в Совете Федерации стал
заместителем комитета по бюджету, а Сергей Опенышев - аграрного
комитета. Соответственно, на два важнейших вопроса экономического
развития края - федеральные трансферты и поддержку сельского
хозяйства, краевые власти по-прежнему будут иметь свои рычаги
влияния.
В истекший период краевое отделение "Союза правых сил" выступило
с масштабной программой по изменению политического устройства в
регионе, озаглавленной "Алтай - правый поворот". В программе
подверглась жесткой критике шестилетняя деятельность администрации
Александра Сурикова. Сравнив социальное положение края с соседними
сибирскими регионами, автор программы Константин Емешин сделал вывод
о провале экономического курса нынешних властей. Выход из кризиса
СПС видит в срочном изменении налоговой и инвестиционной политики в
регионе, создании благоприятных условий для предпринимательской
деятельности. Одно из предложений "Правого поворота" напрямую
затрагивало и структуру государственной власти на Алтае: вместо
"супермогущественного" губернатора СПС предложило создать краевое
правительство, которое занималось бы хозяйственными вопросами лишь
под общим контролем со стороны главы администрации края.
Обнародование новой программы было приурочено СПС к своей
региональной конференции в феврале 2002 г. В ее ходе правые,
пожалуй, первыми из политических сил региона нацелились на
федеральные и краевые выборы 2003-2004 гг. Уже сейчас СПС определил
примерный список кандидатов по одномандатным округам на будущие
выборы в Государственную Думу. Гораздо большую, чем раньше,
активность, проявили в этот период правые и в сложившемся в прошлом
году тандеме СПС и "Яблока". Они выступили с предложением, чтобы
"Яблоко" официально присоединилось бы к их программе "Правый
поворот" и следовало в русле идеологической платформы СПС.
Следующим значимым событием в структурировании политических сил
Алтайского края в феврале-апреле 2002 г. стал процесс слияния
краевых ячеек "Единства" и "Отечества". Он не обошелся без
конфликтов. Обе партии хотели провести своего представителя в лидеры
объединенной организации. "Отечеству" здесь удалось заручиться
поддержкой Москвы. Однако несмотря на настоятельные рекомендации
федерального исполкома новой партии, в конце февраля 2002 г.
председателем ее алтайской структуры был избран не представитель
"Отечества" - глава Родинского района и депутат крайсовета Сергей
Тевонян, а председатель исполкома краевого "Единства" Владимир
Овчинников. Подобный исход голосования отражал реальный расклад
политических сил в крае, когда "Единство" обладало и близостью к
губернатору, и фракцией в крайсовете, а "Отечество" всегда было
маргинализовано и во властной элите края, и в общественном мнении.
Однако непослушание Москве привело к тому, что итоги алтайского
объединительного съезда двух партий не были признаны федеральным
исполкомом. В марте в регион по этому поводу приезжала столичная
инспекция во главе с депутатом Государственной Думы от "Отечества"
Константином Косачевым. Но и ей не удалось повлиять на ситуацию. В
итоге в последних числах апреля 2002 г. в качестве формального
компромисса состоялось новое голосование, которое подтвердило
результаты предыдущего. Руководителем объединенной партии в
Алтайском крае стал Владимир Овчинников, а его бывший "босс" - лидер
краевого "Единства" Валерий Регер был утвержден куратором
депутатской работы в крайсовете со стороны объединенной партии.
"Отечеству" же пришлось довольствоваться подчиненными ролями.
Весьма показательно и то, что в отличие от Москвы, где
объединение "Единства", "Отечества" и "Всей России" прошло в целом
без привлечения внимания со стороны общественного мнения, на Алтае
этот процесс сопровождался серьезной рекламной акцией. По Барнаулу
были развешаны плакаты, где Владимир Путин был изображен на фоне
лидеров трех партий - Сергея Шойгу, Юрия Лужкова и Минтимера
Шаймиева с подписью "Мы объединились!". Эта политическая реклама
вызвала протест со стороны краевого "Союза правых сил", который
заявил, что "Единой России" некорректно использовать образ и
авторитет Президента для своих целей.
В целом. конституционное развитие Алтайского края в
феврале-апреле 2002 г. характеризовалось согласием на денонсацию
Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с
федеральным центром, впервые прозвучавшей в официальных документах
крайсовета критикой Владимира Путина и начавшейся работой
политических сил в преддверии будущих выборов. |
|
