АШПИ 
Данные об авторе. Юдина Татьяна Николаевна, доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой социологии социальной сферы, Российский государственный социальный университет, г. Москва. Научные интересы: социальные процессы, социология миграции, социальная политика, миграционная политика.
Аннотация. Разработан проект Федерального Закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации». Россия, таким образом, пытается решать задачи интеграции и адаптации иммигрантов в российское общество, с которыми индустриальные государства Западной Европы имеют дело на протяжении более полувека. За это время они накопили немалый опыт – как положительный, так отрицательный. Статья посвящена осмыслению данного опыта по одному из инструментов интеграции – интеграционным контрактам. Этот инструмент представляется не только полезным, но и необходимым для нашей страны.
Адаптационные и интеграционные контракты: опыт стран иммиграции для России
Если сегодня посмотреть различные средства массовой информации, то можно увидеть следующее: большинство статьей, посвященных миграции, начинается практически с одной и той же фразы: «Федеральная миграционная служба разработала законопроект о социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации…». Что это за законопроект и чем он заслуживает такое внимание?
На сайте ФМС проект данного Федерального закона появился в феврале 2014 года [1], но только в июле началось его активное обсуждение. Авторы законопроекта в лице ФМС предлагают ряд мер: во-первых, закрепить в законодательстве следующие понятия: «социальная и культурная адаптация иностранных граждан», «социальная и культурная интеграция иностранных граждан», «адаптационный контракт», «интеграционный контракт», «инфраструктура для адаптации и интеграции иностранных граждан», «центр социальной адаптации и интеграции»; во-вторых, определить орган исполнительной власти, который будет координировать данную сферу; в-третьих, определить функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области адаптации и интеграции мигрантов, а также права и обязанности иностранных граждан в данной сфере и создать инфраструктуру, необходимую для интеграции и адаптации иностранных рабочих, в том числе и на основе государственно-частного партнерства. В адаптационных центрах*, которые планируется создать в каждом регионе страны, приезжим будут предоставлять жилье и возможность обучиться русскому языку, истории и законам РФ. Центры создадут на средства региональных бюджетов. Чтобы попасть в центр, приезжий должен будет заключить контракт с районным отделением ФМС и главой соответствующего муниципального образования. Контракты будут двух видов – адаптационный и интеграционный. Первый предназначен для временных трудовых мигрантов, второй – для приезжих, планирующих претендовать на получение гражданства. Проживание и обучение будут оплачиваться приезжими, работодателями «или за счет других средств»[2], например, национальных диаспор. Обучение будет добровольным. Мигрантам, успешно сдавшим экзамены по русскому языку, истории и законам РФ, предложено выдавать внеочередное разрешение на временное проживание. Все это, по мнению авторов, приведет к снижению социальной напряженности в обществе, предотвратит появление закрытых этнических анклавов и поможет формированию позитивного имиджа Российской Федерации. Позитивный имидж должен появиться и у мигрантов – ФМС обещает организовать информационную кампанию, направленную на «формирование позитивного образа мигранта и укрепление межнационального согласия в обществе», говорится в законопроекте.
Несколько слов о сущности самой иммиграции и о том, что она представляет сегодня для России. Иммиграция представляет собой сложный, многоуровневый процесс и является невероятно сложной темой для любого принимающего общества. Сосуществование коренного населения с переселенцами является первостепенной проблемой для жизнедеятельности, прочности и устойчивости западных социумов, которые давно ощутили влияние иммиграции. Присутствие большого числа иностранцев, являющихся носителями иной культуры и языка, нередко вызывает негативную реакцию коренного населения. Наблюдается увеличение случаев проявления нетерпимости, ксенофобии и мигрантофобии, что зачастую используется разного рода националистами, готовыми любой конфликт перевести в разряд межэтнических противоречий и сделать поводом для уличных беспорядков. Иммиграция вызывает острые дискуссии, в ходе которых высказываются диаметрально противоположные точки зрения – от пропаганды мультикультурализма и формирования новой идентичности до призывов к изгнанию чужестранцев и утверждений о неизбежном конфликте цивилизаций [3].
Россия с феноменом массового иммиграционного притока столкнулась относительно недавно. Этот поток по данным ФМС в 2013 году превысил 17,5 миллиона человек [4]. При этом важно подчеркнуть, что все большее число иностранных граждан, в первую очередь трудовых мигрантов, приезжает в нашу страну с целью обустройства на постоянное место жительства. Сегодня значительная часть трудовых мигрантов – гастербайтеров находятся в России на самом деле не в гостях, а являются де-факто или де-юре ее постоянными жителями. Помимо самих трудовых мигрантов к этой категории также относятся их дети. При этом надо отметить, что в активную жизнь в России пока не вступило «второе поколение» мигрантов, а, как показал опыт западноевропейских стран, конфликтный потенциал связан именно с молодыми людьми, родившимися и выросшими в стране иммиграции их родителей. Сегодня население России заметно усложняется в этническом, расовом и религиозном отношениях. Все это сказывается на прочности и устойчивости российского социума.
Однако осознание того, что Россия – иммиграционная страна в той же мере, в какой такими странами являются все индустриально развитые государства, сегодня пока отсутствует, как у политического класса, так и у широкой общественности и населения [5, с.12]. России, таким образом, предстоит решать задачи интеграции и адаптации иммигрантов в российское общество, с которыми индустриальные государства Западной Европы имеют дело на протяжении более полувека. За это время они накопили немалый опыт – как положительный, так отрицательный. Осмысление данного опыта представляется не только полезным, но и необходимым для нашей страны. Рассмотрим подходы ряда западных стран в отношении одного из аспектов законопроекта о социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан – адаптационные и интеграционные контракты.
Если обратиться к содержанию понятий «контракты», «интеграционные курсы» и «траектории гражданства», то их объединяет то, что они сосредоточены на интеграции как индивидуальном процессе, в котором новый мигрант несет ответственность за его интеграционный успех в принимающем обществе, и он не должен быть в тягость принимающему его государству. Понятие «контракт» подчеркивает, что интеграция является «двусторонним процессом». Это означает, что иммигранты имеют не только права, но и обязанности по уровню своей интегрированности. Такой подход отличается от мультикультурных подходов, которые сосредотачивают внимание на группы или общины, а не отдельных лиц и стремятся признать культурные различия. Некоторые ученые, такие, как Роджерс Брубакер (Rogers Brubaker) и Кристиан Джопк (Christian Joppke) [6; 7], рассматривают это как распад мультикультурализма и «возвращение ассимиляции». Ради справедливости надо отметить, что существует мнение, что на самом деле мультикультурализм был скорее исключением, чем правилом в Европе.
Идея введения интеграционных контрактов для иммигрантов восходит к 1989 году – докладу Научного совета по государственной политике Нидерландов (WRR). Это рассматривалось как решение проблемы долгосрочной безработицы среди некоторых групп иммигрантов, и его авторы посчитали, что овладение языком имеет решающее значение. [8]. С конца 1990-х годов политика интеграционного контракта была принята в различных европейских государствах, и на сегодняшний день достаточно широко распространена в европейских странах. Первыми были Швеция, Дания и Финляндия, потом к ним присоединились Нидерланды, Австрия, Бельгия, Франция, Великобритания и Эстония. В настоящее время обязательные курсы по интеграции имеет Германия. Швейцария в 2006 году приняла постановление по факультативной интеграционной конвенции, которая является частью Федерального закона об иностранцах с 1 января 2008 года. В 2012 году интеграционные контракты появились в Италии. Венгрия рассматривает их создание. Дебаты по контрактам активно идут в Испании [9].
Содержание контрактов всех стран объединены общей идеей: изучение языка и граждановедения, но они имеют свои особенности в зависимости от страны.
В настоящее время ЕС продолжает оказывать бюрократическое давление, чтобы внедрить их в странах, где их еще пока нет. Цель договора или соглашения об интеграции – составить для прибывающих в страну новых иммигрантов реальный индивидуальный план по интеграции в общество. Таким образом, иммигрант берет на себя обязанность уважать законы, ознакомиться и принять основные ценности преобладающей культуры и выучить язык государства, в которое он приехал.
Целевые группы договоров об интеграции также различаются от государства к государству, но, как правило, всем беженцам вменяется в обязанность участие в интеграционной программе. В то же время, в части государств, как, например, в Дании, правом пройти предлагаемые государством бесплатные интеграционные курсы (прежде всего – курсы по изучению языка) обладают также иммигранты, которые уже некоторое время прожили в стране поселения. Швеция и Финляндия имеют схожие программы интеграции, обязательные только для новичков, получающих социальные пособия и для иммигрантов, выходцев из стран, не входящих в ЕС. В то же время в Нидерландах посещаемость интеграционного курса для новичков стала обязательной и была включена в закон 1998 года о пособиях для иммигрантов. В Эстонии они в основном направлены на русское меньшинство, а не новых мигрантов.
Расширение географии стран, применяющих интеграционные контракты – это результат более согласованной и эффективной политики интеграции иммигрантов в странах западной Европы, особенно ЕС. Так, в ноябре 2004 года Европейский Совет принял Общие базовые принципы политики интеграции иммигрантов в ЕС (документ 16054/04 Совет), которые подчеркивают необходимость расширенной интеграции на рынке труда за счет улучшения знания языка принимающего общества, а также уважения к «основным ценностям ЕС», которые могут быть получены за счет углубления знания истории и институтов принимающего общества. Например, 4-й основной принцип гласит, что «базовое знание языка, истории и институтов принимающего общества является необходимым условием для интеграции; это позволяет иммигрантам приобрести базовые знания, необходимые для успешной интеграции» [10]. Еще более определенно на эту тему было сказано в октябре 2008 года в Брюсселе на конференции Европейской комиссии министров по интеграции: Европейские модули интеграции – «кирпичики» всеобъемлющей интеграционной стратегии», могли бы формироваться посредством организации языковых курсов, изучения истории, институциональной структуры, общих ценностей Евросоюза» [11].
Это говорит о том, что государства-члены ЕС должны дать возможность изучать язык, чтобы помочь мигрантам интегрироваться. Учитывая, что первый принцип определяет интеграцию как «двусторонний процесс взаимного примирения», а второй утверждает, что «интеграция предполагает уважение к основным ценностям Евросоюза», структура ЕС по интеграции легитимирует идею договора между двумя сторонами процесса интеграции и поощряет создание курсов, которые учат ценностям ЕС. Эти курсы, которые длятся от 12 до 24 месяцев и нацелены особенно на неквалифицированных иммигрантов из развивающихся и пороговых стран, ориентированы, прежде всего, на овладение языком, с вторичным акцентом на знание истории, институтов, культуры и повседневной жизни принимающего общества.
В декабре 2005 года Европейский Совет еще раз заявил о необходимости консолидировать политику государств-членов в области интеграции мигрантов и приветствовал появление Сообщения Комиссии «Общая повестка дня для интеграции: рамки интеграции граждан третьих стран в Европейском Союзе». В «рамках интеграции» Комиссия уделяла повышенное внимание созданию сети национальных контактных пунктов (НКП) на уровне соответствующих министерств (внутренних дел, труда и социальной политики) для обмена опытом инкорпорации положений «цивильной интеграции» в иммиграционное законодательство. В долгосрочной перспективе посредством сети предполагалось сформировать общую для стран ЕС систему интеграции иммигрантов, основанную на единых принципах и целях, с обязательным мониторингом достижений и неудач. Решением Совета Европы от 25 июня 2007 года в рамках общей программы «Солидарность и управление миграционными потоками» был основан Европейский фонд интеграции граждан третьих стран на 2007–2013 годы (EIF) с бюджетом 825 млн. евро на период 2007–2013 годов. Фонд финансирует национальные программы адаптации иммигрантов и языковые курсы [12]. С 2014 года под эгидой Европейской комиссии стал действовать аналогичный фонд под названием Убежища, миграции и интеграции (AMIF) c бюджетом на период 2014–20 гг. в общей сложности 3170000000 евро [13].
Таким образом, как справедливо отмечает О. Потемкина, «рамки интеграции» следует охарактеризовать как новый многоуровневый метод управления интеграцией граждан третьих стран на наднациональном уровне с применением элементов юридически не обязывающих мер (мягкого законодательства) и различных наднациональный сетевых структур, которые стали источником появления «квази-открытого метода координации» с использованием в качестве главных инструментов индикаторов и контрольных точек [14].
В целом на европейском континенте в интеграционной политике по точному определению И.Цапенко, отмечается дрейф к более жесткому ее варианту [15]. Он проявляется, во-первых, в переходе от добровольных к обязательным курсам и увеличению штрафов за несоблюдение данного требования. Во-вторых, в переходе от бесплатных курсов к платным. В-третьих, устанавливаются новые отношения между интеграцией и иммиграционной политикой, где политическая интеграция становится одним из способов ограничения въезда отдельных видов иммигрантов в страну. Так, устанавливается неписаное правило, что для некоторых категорий мигрантов, например таких, кто хочет иммигрировать в рамках воссоединения семей или формирования семьи, основные языковые навыки должны быть проверены еще до прибытия в страну. Другими словами, появилась устойчивая тенденция к внешней интеграции или интеграции за рубежом. В-четвертых, делается акцент на иммигрантов из развивающихся и пороговых стран, в отличие от развитых стран, таких как США и Канада, Австралия, Новая Зеландия и Япония, вследствие чего можно сделать предположение, что иммигранты из развивающихся и пороговых стран имеют меньше шансов успешно интегрироваться, чем из развитых. В-пятых, во всех договорах преобладают санкции, а не стимулы: например, невозобновление вида на жительство или потеря социальных прав. В-шестых, контракты размыли границы между иммиграцией и движением к получению гражданства, требуя выполнять обязанности гражданина от тех, кто еще таковым не является. Поэтому даже появились предложения заменить понятие «интеграционного контракта» на «иммиграционный контракт», чтобы показать, что интеграция иммигрантов действительно единственная цель контрактов. В-седьмых, договоры не рассматривают интеграцию с позиций участия принимающего общества.
Учитывая неудачи и опираясь на накопленный позитивный опыт развитыми странами, при принятии российского закона об адаптации и интеграции, при разработке содержания адаптационных и интеграционных контрактов, мы должны, на наш взгляд, учитывать следующие моменты.
Во-первых, необходимо осознавать, что договор имеет очень узкое понимание интеграции как процесса. Принуждение иммигрантов к изучению языка или урокам истории и правоведения не гарантирует им экономический успех или социальную включенность. Это зависит от многих факторов. Поэтому, при всей целесообразности введения таких договоров в России, мы должны усиливать акцент на решение социально-экономических проблем, на противодействие социальному исключению иммигрантов, накоплению дезинтегрирующего и конфликтного потенциала. Необходимо улучшить материальное и социальное положение иноэтничных общин, обеспечить их большую открытость, чтобы ослабить тенденции к акцентированию этнических отличий и культурной самобытности, к самореализации в экстремистских формах и т.п.
Во-вторых, надо стараться повышать среди иммигрантов удельный вес тех, кто идентифицирует себя со страной пребывания. В этом направлении должно постоянно актуализироваться правовое положение иностранцев, в том числе правила получения гражданства.
В-третьих, мы должны опасаться нашего российского прямолинейного подхода к оценке эффективности интеграции иммигрантов. Он не должен, на наш взгляд, базироваться только на количественных показателях, в том числе количестве заключенных договоров, количестве проведенных курсов, объеме полученных средств от работодателей или мигрантов. Не следует забывать о том, что происходит с прибывшими на самом деле. Для этого нужны постоянные мониторинги складывающейся ситуации.
*Пилотные центры по адаптации мигрантов действуют в Оренбурге и Тамбове. Это общежития на 100 и 88 человек, месячная стоимость проживания в них составляет 5,5 тыс. руб.
Литература
1. Проект Федерального Закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» // Проекты актов ФМС России. 28.02.2014. URL: http://www.fms.gov.ru/documentation/865
2. Проект Федерального Закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации. Статья 9. Центры социальной адаптации и интеграции» // Проекты актов ФМС России от 28.02.2014. URL: http://www.fms.gov.ru/documentation/865
3. Хенкин С. Мусульмане в Испании: проблемы адаптации // Мировая экономика и международные отношения. 2008. №3. С. 48–58.
4. ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru
5. Малахов В.С. Интеграция мигрантов: европейский опыт и перспективы России // Рабочая тетрадь. Российский совет по международным делам. М., 2014. С.12.
6. Brubaker R. The Role of the State in Cultural Integration: Trends, Challenges, and Ways Ahead. Washington, DC, 2012.
7. Joppke Ch. Citizenship and Immigration. Camb., 2010 (a Japanese translation was published by Iwanami Shoten, Tokyo, September 2013).
8. A Summary of the WRR Report is Available in English: WRR, Immigrant Policy. Summary of the 36th Report to the Government, The Hague, 1990. URL: http://www.wrr.nl/english/content.jsp?objectid=3091
9. Integration Contracts for Immigrants: Common Trends and Differences in the European Experience (ARI). Virginie Guiraudon. ARI 43/2008 – 7/5/2008. URL: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/web/rielcano_en/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_in/zonas_in/demography+population
10. Законодательство и политика в области интеграции иммигрантов. Сборник законодательства, политики и практики 19 государств в области интеграции иммигрантов / Пер. с англ. М., 2011. (Опубликовано Бюро Международной организации по миграции в Москве: Integration Contracts for Immigrants: Common Trends and Differences in the European Experience (ARI) Virginie Guiraudon. ARI 43/2008-7/5/2008). URL: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/web/rielcano_en/contenido?
11. European Council, 2618th Meeting of the Justice and Home Affairs Council, “Common Basic Principles on Immigrants Integration”, 14615/04. Brussels, 19 November 2004.
12. European Commission. Integration Fund. URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/migration-asylum-borders/integration-fund/index_en.htm
13. European Commission/Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF). URL: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/financing/fundings/migration-asylum-borders/integration-fund/index_en.htm
14. Потемкина О. Политика Европейского союза в сфере интеграции иммигрантов. URL: http://www.lawinrussia.ru/blogs/olga- potemkina/2011/06/01/politika-evropeiskogo-soyuza-v-sfere-integratsii-immigrantov
15. Цапенко И.П. Развитые страны: интеграционная политика в отношении иммигрантов // Мировая экономика и международные отношения. 2008. №3. C. 59–69.