АШПИ 
Данные об авторе. Реут Олег Чеславович, к.т.н., старший научный сотрудник Отдела институционального развития регионов Института экономики Карельского научного центра РАН, г. Петрозаводск.
Аннотация. Рассматривается опыт приграничного сотрудничества России и стран Европы рубежа ХХ – XXI вв. сквозь призму институциональной теории. Оценивается уровень эффективности попыток институциональной трансплантации и выращивания институтов приграничной кооперации, при этом особое внимание уделено природе дисфункций, возникавших при импорте институтов.
Институциональное направление российско-европейского приграничного сотрудничества 1990-х – 2000-х гг.
К концу первого десятилетия XXI века институциональное измерение приграничного сотрудничества стало неотъемлемой частью предметного поля отношений России и стран Европы, но сообщества международников и экономистов дали этому направлению исследований откровенно «асимметричный ответ», отведя ему роль «академического parvenu». До сих пор демонстрируется синдром стереотипизации: изучение институтов приграничного сотрудничества видится как модное, но побочное увлечение не склонных к полидисциплинарности специалистов. Хотя, вне сомнений, институциональная парадигма вышла «маршем победителя» за пределы периферийного пространства политологического дискурса.
Понимание институтов как сознательно или стихийно складывающихся «правил игры» закономерно ставит вопрос о том, каким образом эти правила могут заимствоваться, импортироваться, транспортироваться, имплантироваться и выращиваться. Понимание институционализации как процесса, где институты приобретают ценность и важность, актуализирует проблему, заключающуюся в выделении реальных «правил игры», т.е. такого набора институтов, функционирование которых оказывает непосредственное влияние на практики приграничного взаимодействия.
Сторонники институциональных подходов, как правило, делают акцент на сознательном выборе норм и на институциональном конструировании. Опора на фундамент этой концепции позволяет последовательно развивать тезис, в соответствии с которым региональное пространство является социально конструируемым феноменом, формирующим идентичность и поведение акторов, вовлеченных в приграничную кооперацию. В принципе, такой подход в полной мере может быть интегрирован с методологией «нового регионализма». Он плюралистичен и открыт различным влияниям, предполагая неизбежность расслоения любого пространственного образования на различные уровни с тем, чтобы каждый из множества акторов мог принять решение, на каком из них его стратегии приграничного развития будут реализовываться наиболее успешно [1]. В результате даже может создаться ситуация, которую метафорически стоит определить как «регионализм без региона» в том смысле, что изучаемые территории превращаются в некие «воображаемые пространства» с очертаниями, определяемыми, с одной стороны, их идентичностями, репрезентациями, нарративами, а с другой – выбранными или сложившимися институциональными структурами.
Очевидно, что различия в уровне экономического, политического и социального развития территорий, участвующих в приграничной кооперации, зависят во многом от сложившихся в них институтах. Направленное на снижение диспропорций и асимметрий, приграничное сотрудничество в разряд принципиальных ставит вопросы о том, насколько быстро могут изменяться институты и каковы способы их изменения. Почему в условиях кросс- и трансграничного взаимодействия неэффективные институты не замещаются автоматически полезными, действенными и результативными? В каких условиях могут возникать институты приграничного сотрудничества? К каким результатам приводит сосуществование принципиально разных институтов, функционирующих по обе стороны границы?
Начавшиеся в 1991–1992 гг. процессы интернационализации российских региональных систем сформировали запрос на ревизию существовавших институциональных структур и на их последовательную модернизацию с учетом практик, сформировавшихся в соседних государствах и в приграничных сообществах. Либерализация режима госграницы, открытие возможностей для торгово-экономической и миграционной активности, появление на территории России представительств транснациональных корпораций, деятельность международных некоммерческих организаций, развитие образовательных и культурных контактов переформатировали условия функционирования региональных институтов в Российской Федерации.
Самостийная внешняя политика российских регионов образца 1990-х годов, характеризуемая отсутствием нормативной базы при определении полномочий территорий в сфере международной и внешнеэкономической деятельности [2], предполагала невозможность «игры по правилам». В большинстве случаев определяющей выступала политизированность и кажущаяся неизбежной ситуационность нормативно-правового регулирования. Более того, под довольно расплывчатую рубрику «внешние связи» подпадала не только внешнеэкономическая деятельность российских предприятий, но и побратимские контакты, приграничный коммерчески окрашенный туризм, гуманитарные и культурно-образовательные обмены. Институциональные отношения обособлялись в отдельную сферу, но сама модель этих отношений оставалась абсолютно неустойчивой на протяжении почти десятилетия и сохраняла в относительном равновесии систему политических сдержек только благодаря негласному внутривластному контракту.
В рассматриваемый период оформилась довольно радикальная концепция, согласно которой перестроить институциональную структуру российско-европейского взаимодействия на региональном и субрегиональном уровнях можно было бы ускоренными темпами. Стоит лишь проявить политическую волю и подойти к решению актуальных задач предельно рационально, отобрав наиболее эффективные институциональные образцы. Предпринимаемые попытки подобной ломки существующих и импорта обнаруженных в соседних странах институтов привели к противоречивым результатам. Наряду с позитивными преобразованиями возникло множество непредвиденных последствий, слишком высокими оказались социальные издержки преобразований, не удалось обеспечить гармоничного функционирования инфраструктуры приграничного взаимодействия. Но главное заключалось в том, что все это не приводило к снижению диспропорций и асимметрий в социально-экономическом развитии.
В то же время не оправдались и надежды на то, что при расширении поля свободы новые эффективные институты появятся и разовьются в результате спонтанной самоорганизации, проистекающей из ориентированных на рациональность действий множества акторов. Однако для осознания практической ограниченности идей подобного эволюционного рационализма применительно к приграничной кооперации потребовался значительный временной ресурс.
Стоит отметить, что идея сравнительной эффективности институтов является фундаментальной для теории зависимости от предшествующего развития [3]. Исследования условий проведения институциональных преобразований подтверждают, что существующие подходы эволюционного рационализма построены на использовании моделей выбора, в соответствии с которыми методом проб и ошибок в процессе очень большого (в пределе – бесконечного) количества попыток устанавливается равновесная или справедливая эффективность [4]. Для конкуренции институтов приграничной кооперации, напротив, характерны ситуации, когда количество актов установления заведомо ограничено. Делается несколько попыток обнаружить сравнительно неэффективный институт, затем устанавливается некий достаточно эффективный, который, однако, впоследствии либо не корректируется вовсе, либо корректируется малое количество раз. Поэтому достижение оптимального решения является не правилом, а скорее исключением.
Подобный взгляд помогает осознать, что порой называемый рыночным эволюционный рационализм имеет естественные ограничения для объектов оптимизации. Да, возможность выбора сохраняется открытой в течение длительного времени, но акторы, действующие на институциональном рынке, без труда обнаруживают процессы с положительной обратной связью, которые превалируют над процессами с отрицательной обратной связью, и ограниваются их текущим использованием. У проблемы изменчивости институтов, таким образом, проявляется и другая сторона – институциональная инерция, которая препятствует выбору и импорту становящихся реально эффективными институтов. К тому же выбор институтов в отличие от выбора сугубо рыночных товаров и услуг носит более коллективный характер, а потому более закономерен [5].
Еще одним важным различием между выбором институтов и эволюционной рационализацией выступают временные рамки. Принцип сравнительной эффективности институтов наблюдается на протяжении всей истории человечества. Институциональная инерция может устанавливаться и фиксироваться лишь тогда, когда формируются глобальные тренды. В рамках этого единого потока событий происходит унификация норм, поэтому позже возникшие более эффективные институты зачастую уже не могут вытеснить появившиеся и укоренившиеся ранее. С другой стороны, процесс глобализации происходит асинхронно в разных сферах общественных взаимоотношений, и единого мира адаптивных субъектов, к которому стоит применять критерии сравнительной эффективности, просто не существует. Все лекала, имеющиеся в арсенале исследователя приграничья, для подобной оценки являются негодными.
Продолжая начатые теоретические размышления, можно сделать предварительное обобщение, заключающееся в том, что именно через перенос апробированных и эффективных институтов в 1990-е годы выстраивался основной вектор осуществления процесса догоняющей модернизации. Эта концепция, однако, самым естественным образом формулирует вопрос об универсальности предлагаемых решений тех или иных общественных проблем. Нет гарантий, что выбранные и импортируемые институты будут полезны, оптимальны и результативны.
На рубеже 1990-х – 2000-х годов все это породило волну разочарования и критики в адрес как рыночно ориентированной самоорганизации, так и существовавших тогда предложений по имплантации институтов. В результате маятник качнулся в сторону пессимистических культурологических концепций, утверждавших, что изменение институтов требует смены нескольких поколений, и в обозримом будущем сколько-нибудь фундаментальные трансформации в принципе невозможны «ввиду жесткого защитного культурного панциря и сильной инерции сложившихся институтов» [6, с. 8]. Медленная изменяемость или даже неизменность институциональной структуры есть суть этой позиции.
Признавая медлительность и чрезвычайную трудность институциональных изменений, стоит осознавать обусловленность рассматриваемых процессов не столько ограниченностью эволюционного рационализма и культурного детерминизма, сколько недостаточным пониманием закономерностей институциональных преобразований. На пути оформления практик сближения и в определенной степени «срастания» двух частей приграничного сообщества принципиально важным оказывается проблема перехода от взаимовыгодной кооперации к интеграционной политике. В отсутствие целеполагания реализуемые институциональные изменения либо не происходят, так как отторгаются акторами, либо затягиваются, сопровождаясь значительными издержками [7].
Переход к интеграционной политике требует систематических усилий и затрат в течение достаточно длительных периодов времени. «Новая геометрия» пространственной организации показывает, что географические границы регионов и субрегионов больше не совпадают с территориальными очертаниями важнейших проблем, связанных с «мягкими» факторами безопасности, экономики и культуры. Потоковый мир постоянно усложняющихся отношений приобретает структуру, отличную от мира территориальных локализаций. Участниками интеграционного взаимодействия являются не только субнациональные органы власти и управления, привязанные к определенной территории, но и различные деловые и профессиональные организации, образовательные учреждения и другие структуры, совокупностью своего потенциала создающие эффект сетевого, внетерриториального взаимодействия.
Применительно к таким условиям целесообразно оперировать понятием «выращивание институтов», подчеркивающим, что их недостаточно выбрать, насадить или внедрить. Речь идет скорее о прививке новых тканей к социальной материи, о требовании постоянного ухода, включающем предупреждение отторжения и перерождения. В конечном счете, само приграничное сотрудничество не является самоцелью, а должно выступать способом осуществления институциональных изменений более высокого уровня.
Приграничное российско-европейское сотрудничество 2000-х годов было направлено на подчеркивание значимости границ и асимметричности взаимодействующих приграничных сообществ. Участвующие в трансграничной кооперации стороны были вынуждены апеллировать, прежде всего, к сфере традиционных межгосударственных отношений, при которых партнеры мыслят и оперируют категориями традиционных суверенитетов. Стоит констатировать, что отсутствовал объективный запрос на выращивание институтов приграничного сотрудничества как правил поведения и как регулятивных принципов, которые предписывали либо, наоборот, ограничивали те или иные способы интеграционного взаимодействия.
В таких обстоятельствах вопрос о том, быстро или медленно вырастают и трансформируются институты, не имеет прямого ответа в силу излишней абстрактности. Различные уровни институциональных структур изменяются с различной скоростью. Формальные нормы могут приниматься относительно быстро. Неформальные же правила с трудом поддаются изменениям. Наибольшей инерцией обладают устоявшиеся традиции. Автоматически они не перестраиваются вслед за изменениями официальных «внешних» установок и по велению отдельных акторов. Тем более тогда, когда трансграничные взаимодействия перестают быть заботой и компетенцией только государств. В практических категориях это лишь подтверждает тезис, в соответствии с которым многоуровневые модели регионального и субрегионального сотрудничества способны более полно описать динамику интеграционной трансформации. В рамках этих моделей, наряду с официальными межгосударственными отношениями, учитывается политическая, экономическая и социокультурная роль негосударственных акторов, начинающих со временем действовать исключительно в пространстве десуверенизации.
Это означает, что эффективность приграничного сотрудничества напрямую зависит от выращивания институтов, ориентированных на осуществление интеграционной политики. Субъектность таких институтов определяется самими приграничными сообществами, а это означает необходимость органичной гибкости при выборе инструментов целенаправленного воздействия на разные уровни институциональной структуры. Корректировки законодательных норм, договоров, манифестов, протоколов или программ действий могут быть проведены с использованием административного ресурса либо пролоббированы достаточно узкой группой акторов. Но изменение ранее принятых неформальных стратегий и схем поведения потребует, как минимум, настойчивого администрирования процессов исполнения этих соглашений, даже понуждения к их исполнению в течение определенного периода времени. Административных мер будет явно недостаточно при оказании влияния на культурные слои. Понадобятся немалые усилия по легитимации новых «правил игры» и обеспечению их поддержки в широкой социальной среде по обе стороны границы.
При этом принципиально важным является то, что обсуждаемые преобразования необходимо увязывать с появлением и развитием единых для приграничного сотрудничества институтов. Это не могут быть отдельные предполагающие потенциальное сопряжение российские и европейские институты. Сама идея соединения двух суверено-ориентированных сценариев приводит к отказу от развития, закрепляя сложившееся институциональное равновесие в точке, бесконечно далекой от оптимума. Если же дополнительно действует механизм ухудшающегося отбора, то порой могут институционализироваться далеко не лучшие практики, а привносимая формализация будет приводить к неприемлемым для участников приграничного взаимодействия издержкам.
Литература
1. Макарычев А.С. Глобальное и региональное в центр-периферийной картине мира: двойная деконструкция концептов // Международная интеграция российских регионов / Отв. ред. И.И. Курилла. М., 2007. С. 16–43.
2. Сергунин А., Рыхтик М. Правовое регулирование международной деятельности российских регионов // Российские регионы как международные акторы: Аналит. доклад / Под ред. А.С. Макарычева. Н. Новгород, 2000. С. 35–60.
3. David P.A. Path Dependence, its Critics and the Quest for Historical Economics // Evolution and Path Dependence in Economic Ideas: Past and Present / Ed. by P. Garrouste and S. Ioannides. Cheltenham, 2000.
4. Цирель С.В. Qwerty-эффекты, path dependence и закон Седова // Общественные науки и современность. 2005. № 9. С. 133–139.
5. Нуреев Р.М., Латов Ю.В. Что такое path dependence и как ее изучают российские экономисты // Общественные науки и современность. 2006. № 2. С. 118–129.
6. Кузьминов Я.И., Радаев В.В., Яковлев А.А., Ясин Е.Г. Институты: от заимствования к выращиванию. Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений // Модернизация экономики и выращивание институтов. Кн. 1 / Отв. ред. Е.Г. Ясин. М., 2005. С. 7–64.
7. Реут О.Ч. Институциональный аспект российско-финляндского приграничного сотрудничества 1990-х – 2000-х гг.: опыт концептуализации // Грани сотрудничества: Россия и Северная Европа. Петрозаводск, 2012. С. 365–375.