АШПИ 
Данные об авторе. Турьинская Христина Михайловна, канд. ист. наук, старший научный сотрудник, Институт этнологии и антропологии РАН, Институт Африки РАН, г. Москва. Научные интересы: социальная антропология, политология, история, африканистика, федералистика.
Аннотация. Доклад посвящен теоретическим и терминологическим вопросам федералистики, проблеме взаимосвязи сепаратизма и федерализма в Африке. Сепаратистские движения на континенте действуют повсеместно, и в унитарных, и в региональных, и в федеративных государствах; федерализм дисфункционален, автономия ограничена; случаи сецессии единичны, будучи результатом многолетней вооруженной борьбы регионов против центрального правительства, подкрепленной специальными культурными и историческими аргументами.
Федерализм versus сепаратизм: африканский опыт
Суверенное государство по-прежнему, несмотря на появление новых наднациональных и внетерриториальных акторов, является главной политической единицей в современном мире и основным субъектом международного права и международных отношений. Проблема суверенитета остается ключевой для понимания процессов, происходящих в мировой политике на меж- и внутригосударственном уровнях. Это в полной мере относится к феномену сепаратизма, который является фактором не только внутренней, но и внешней политики, поскольку воплощает стремление к самоопределению и отделению региона от существующего государства и к образованию нового суверенного государства, претендующего на признание его остальными государствами в качестве юридического лица и полноценного субъекта международного права.
В мировой политической практике принято также делить государства по типу территориально-политического устройства на «унитарные» и «федеративные». Cепаратизм существует в тех и в других, и сепаратистов далеко не всегда вдохновляет именно федеративная идея. Либо федерализация ? недостаточная мера для выполнения требований сепаратистов. Либо сепаратисты не удовлетворены уже имеющимися в государстве федеративными инструментами и не видят перспектив дальнейшего совершенствования федеративной системы в стране. Между тем в политической теории бытует мнение о прямой взаимосвязи между федерализмом и демократией. А также о том, что только («справедливо устроенный») федерализм может дать адекватный ответ на сепаратистские вызовы [1]. Даже если сепаратизм ? не более чем шантаж, инструмент политического давления региональных политических элит на центральную власть без стремления к реальному отделению [2].
Очевидно, что рассматривать федерализм ? как идею и как практику ? невозможно в отрыве от проблемы суверенитета, а точнее, его не/делимости. Ряд исследователей напрямую увязывают понимание федерализма с пониманием суверенитета. Полагают, что суверенитет принадлежит составным частям федерации, либо что суверенитет делят между собой федеральный центр и субъекты федерации. Еще одна позиция состоит в том, что суверенитетом обладает только федеральный центр, поскольку о едином государстве можно говорить лишь в том случае, если оно обладает полным суверенитетом. Французский правовед Леон Дюги выразился радикальнее: с точки зрения понятия суверенитета «нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства» [3, c. 531–532]. Во французской традиции федерализм «невообразим» и приравнивается к анархии. Л. Дюги прямо противопоставлял федерализм и суверенитет [4, c. 283–284]. Некоторые исследователи пытаются высвободить рассуждения о федерализме из «объятий» сопутствующих теорий (суверенитета, государства и права) и предлагают изучать федерализм «в чистом виде», ибо федерация ? это вообще «не государство». Предлагается покончить с идеей о «плавающих границах» определяемого понятия и отказаться от «мутного» взгляда на федерализм как на одновременно и «некоторый уровень единства», и «некоторый уровень децентрализации» [5, c. 91].
Федералисты, представляющие разные исследовательские традиции, пытаются свести воедино всевозможные мнения и «раз и навсегда» дать четкое определение федерализма через понятие суверенитета либо вовсе абстрагируясь от этой проблемы. О безуспешности попыток точно определить федерализм свидетельствует стабильно возрастающий поток литературы по теме. Между тем федеративная практика разнообразнее, чем федеративная теория. Подобное положение вещей подтверждает мысль о том, что мы имеем дело с очередным примером конвенциональности термина, употребляемого в нескольких научных дисциплинах и широко используемого в обыденной практике: «все примерно понимают, о чем идет речь», то есть о широкой автономии региона и о гипотетическом сценарии его «развода» с центром, желательно мирного. Договориться между собой по поводу общего понимания федерализма не могут, например, не только политологи и юристы, но и политологи внутри своего «цеха». «Нет определения ? нет и понятия» [6, c. 8].
Если признать, что государственный суверенитет не делится, и субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, то федерализм юридически невозможен. Реально ли быть одновременно и вместе, и раздельно: страны объединились, но «не совсем и временно»? Возможны ли два суверенитета на одной и той же территории, два уровня государственности, «государство в государстве», несколько суверенных государств в границах единого суверенного государства? Как такое ? «федеративное» ? политическое образование может иметь два или несколько равных центров силы, обладающих правом окончательного решения по каким-либо вопросам? Неслучайно лишь государство– унитарное или федеративное ? как целое и как обладающая международной правосубъектностью единица (а не отдельный регион как часть федеративного государства, субъект федерации) может выступать в качестве стороны в рассматриваемых в Международном суде ООН судебных делах, решения по которым обязательны для исполнения.
Автономия регионов существует и в так называемых унитарных государствах, причем в некоторых из них она значительно шире, чем в ряде так называемых федеративных государств. Можно ли считать, что федерализм ? это конституционно (в отличие от унитарных систем) подразумеваемая, потенциально допускаемая и фактически реализуемая возможность «торга» регионов с центром? Реальность часто не совпадает с текстом конституции, поэтому в политической теории и практике одни и те же страны могут называться одновременно унитарными и региональными (сильно децентрализованные унитарные государства, «devolved states», например, Великобритания, Италия) либо региональными и федеративными (например, Испания, ЮАР), хотя в конституциях этих стран нет упоминания о федеративном принципе государственно-территориального устройства.
С другой стороны, государство, в соответствии с буквой конституции считающееся федеративным, в действительности оказывается «по духу» унитарным. Это, например, африканские федерации, Венесуэла, Индия и другие страны, политические системы которых относят к «незападным формам федерализма» и называют квазифедеративными («дефекты фикции»?). Но и на «Западе» мы видим не одну модель, а целую «гамму» федерализмов как более или менее децентрализованных систем. Даже в таком «образцовом» федеративном государстве, как США, политические представления администрации «не являются ни космополитическими, ни федералистскими. США делают ставку на государственный суверенитет… и на односторонние меры по обеспечению своих национальных интересов» [7, с. XLVIII].
Маловероятно, что федеральный центр позволит техасским сепаратистам добиться отделения нефтедобывающего региона от Соединенных Штатов, какой бы долгой, исторически фундированной и политически изощренной ни была борьба Техаса за независимость и за свои «уникальные права», претензии на которые обусловлены особым порядком вхождения штата в состав союза.
Федерализм имеется в виду в тех случаях, когда принципиальное значение придается культурным и историческим «образам» регионов, либо когда автономизация расценивается как путь разрешения «этнических конфликтов» и «национального вопроса», как единственно возможный способ сохранить культурные различия, понимаемые в качестве безусловной самоценности. Федерализм априори считается более демократичной, чем унитаризм, моделью, предпочтительной для культурно сложных государств, поскольку в них «автоматически» возникает проблема меньшинств, а разнообразие рассматривается как конфликтогенный фактор, который требует институционального «ответа». Вместе с тем, очевидно, любую страну можно считать культурно сложной. При этом за «притязаниями культуры», как правило, скрываются определенные политические и экономические интересы групп, да и сами культуры отнюдь не гомогенны.
С точки зрения периферии «центр ассоциируется с агрессивностью, силой, стремлением к унификации, стабильностью, благополучием, упорядоченностью, предсказуемостью, освоенностью и самодостаточностью… Центр ? концентратор разнообразия и сложности, периферия ? фрагментированное, но стремящееся к простоте пространство…» [8, с. 101]. Однако сепаратисты, вступающие в противоборство с центром, не могут предложить «чудесного разрешения противоречий», возникающих при сосуществовании различных культурных групп. Добившись отделения «своих» территорий и прийдя к власти в новообразованных государствах, они зачастую сами сталкиваются с оппозицией в лице новых «меньшинств» или «большинства», дискриминируемых и недовольных положением дел. Сепаратистские движения, претендуя на демократический суверенитет, сами оказываются не в состоянии обеспечить соблюдение прав человека [7, с. 26].
С другой стороны, федерализм видится как выражение политической фрагментации, как прямой путь к сепаратизму и дезинтеграции государства, как вынужденный компромисс. Отсюда намеренное избегание использования федеративных механизмов, а именно автономии. И если к федеративной модели обращаются, то предпочитают не называть ее федеративной, опасаясь «раздавать авансы» региональным элитам. В таких ситуациях и заходит речь о квазифедерализме, или децентрализации.
Вышесказанное касается и Африки. В отношении этого континента существует стереотип: все страны демонстрируют разнообразие в социально-культурном плане, поэтому федерализм им «показан», настоятельно рекомендован. В описаниях африканских систем территориально-политического устройства царит тот же концептуальный плюрализм. Исследователи полагают, что на сегодняшний день в Африке нет ни одной «настоящей» федерации, и даже «классические» конституционные федерации ? Нигерия и Эфиопия ? в действительности представляют собой квазифедеративные политические образования [9, с. 80–81], дисфункциональные системы, федерализм «на бумаге», федерации без федерализма.
Сепаратистские движения на Африканском континенте действуют и в унитарных (Сенегал, Мали, Ангола, Алжир, Ливия, Марокко, Нигер и др.), и в региональных/децентрализованных (ЮАР, Судан, Кения, Камерун, ДРКонго, Танзания), и в федеративных (Нигерия, Эфиопия, Коморы, Сомали) государствах. Случаи же сецессии ? через референдум, с образованием новых государств, которые получают официальное признание и членство в ООН, ? единичны, являются результатом многолетней вообруженной борьбы регионов против центрального правительства и подкрепляются специальными культурными и историческими аргументами.
В 2011 г. отделился от Судана нефтедобывающий Южный Судан, который в первой половине ХХ в. управлялся британской колониальной администрацией в качестве «закрытой» христианской территории отдельно от северных мусульманских районов, а в составе независимого Судана с 1972 г. располагал автономией. С 1950 г. бывшая итальянская колония Эритрея являлась субъектом Федерации Эфиопии и Эритреи, которая в 1962 г. была упразднена эфиопским императором, что и спровоцировало эритрейский сепаратизм. Затем Эритрея находилась в составе Эфиопии в качестве провинции, с 1987 г. автономной. Отказавшись от участия в новой эфиопской системе «этнического федерализма», Эритрея в 1993 г. осуществила «мирную» сецессию и тем самым отрезала Эфиопии выход к морю. Вооруженный пограничный конфликт между двумя странами продолжается.
Пример терминологического хаоса в описании политической системы и связанной с этим противоречивости и подвижности оценок ситуации с сепаратизмом/сецессионизмом ? занзибарский вопрос в Объединенной Республике Танзания [10]. Сепаратизм на Занзибаре «вошел в традицию» и обострился в связи с перспективой получения и распределения доходов от добычи разведанных на танзанийском шельфе запасов углеводородов. Пользующийся политической, экономической и культурной автономией Занзибар требует как минимум признания Танзании федеративным государством, в котором архипелаг вернет утраченную государственность и получит статус партнера, равного с материковой частью страны. Радикальные сепаратисты требуют полного отделения на том основании, что Занзибар до объединения с Танганьикой в 1964 г. был суверенным государством. Парадокс заключается в том, что различные политические силы, опираясь на двусмысленные трактовки законов и исходя из собственных интересов, неодинаково представляют федерализм и место Занзибара в политической системе ОРТ. Танзания ? одновременно и «союз», и «асимметричная федерация», и «региональное», и «унитарное» государство, и «одна страна», и «две страны», то есть «конфедерация». Позиции варьируют от «Занзибар растворился в Танзании» до «Занзибар ? независимое государство».
И в федеративных, и в региональных (децентрализация оговорена в тексте конституции) государствах Африки автономия регионов формальна, не наполнена реальным содержанием. Политическая культура «становящихся» африканских наций подразумевает сильный центр и высокую степень централизации власти в государстве. Связь сепаратизма с федерализмом условна, а то, что понимается под термином «федерализм», не является ответом на сепаратистские устремления. Вопрос, в чьих интересах отделение той или иной территории в определенный исторический период и в конкретной ситуации, имеются ли для этого внутренние и внешние ресурсы, и не больше ли выгод сепаратистам приносит не сецессия, а ограниченная автономия и перманентный торг с центральной властью под лозунгом борьбы за «подлинный» федерализм.
Литература
1. Baub?ck R. Why Stay Together? A Pluralist Approach to Secession and Federation // Institut f?r H?here Studien (IHS), Wien: Reihe Politikwissenschaft / Political Science Series. No. 51. 1997.
2. Филиппов В.Р. Сепаратизм реальный и иллюзорный // Сепаратизм и его роль в мировом политическом процессе: интернет-конференция Алтайской школы политических исследований (АШПИ), 1 апреля – 30 июня 2016 г. URL: http://ashpi.asu.ru/ic/?p=3787
3. Федерализм: Энциклопедия. М., 2000.
4. Barrera G. Confederation, Federal State, and Federation: Around Louis Le Fur // The Ashgate Research Companion to Federalism. Farnham, 2009.
5. Beaud O. Th?orie de la F?d?ration. P., 2007.
6. Элез А.Й. Критика этнологии. М., 2001.
7. Бенхабиб С. Притязания культуры. Равенство и разнообразие в глобальную эру. М., 2003.
8. Реут О.Ч. Политика империи и государственный суверенитет // Дневник АШПИ. № 29. Барнаул, 2013.
9. Steytler N., de Visser J. «Fragile Federations» and the Dynamics of Devolution // Federalism as Decision-Making: Changes in Structures, Procedures and Policies. Leiden, Boston, 2015.
10. Турьинская Х.М. Квазифедерализм в Африке: Объединенная Республика Танзания // Федерализм в Африке: проблемы и перспективы. Federalism in Africa: Problems and Perspectives. М., 2015.