АШПИ 
Сведения об авторе. Ермизина Анна Павловна, студентка 4 курса кафедры всеобщей истории и международных отношений Алтайского государственного университета, г. Барнаул.
Аннотация. В статье рассматриваются антикризисные меры, предпринимаемые Европейским Союзом в ответ на возникший в 2015 г. миграционный кризис. Представлены основные причины и содержание миграционного кризиса как нового вызова безопасности ЕС и одновременно как потенциала использования ресурсов «мягкой силы» в процессе его урегулирования. В качестве одного из ее компонентов дана оценка сложившейся практики урегулирования миграционных проблем и выявлено значение общей миграционной политики ЕС в условиях кризиса.
Антикризисные мероприятия Европейского Союза в сфере миграционной политики: интеграционный потенциал «мягкой силы»
На протяжении нескольких последних десятилетий миграционная проблема остается одним из важнейших вопросов в повестке дня Европейского Союза. Еще в формате существования Европейского Экономического Сообщества, странами-членами предпринимались попытки выработки общеевропейской политики в области урегулирования миграционных потоков.
Актуальность данной работы заключается в необходимости урегулирования миграционного кризиса и его последствий. Решение этой проблемы было и остается одним из оснований обеспечения европейской безопасности.
В процессе общеевропейской интеграции был накоплен достаточно богатый опыт урегулирования миграционных проблем, но вопрос его использования перед лицом новых вызовов безопасности в миграционной сфере остается открытым. В данной статье предпринимается попытка выявить и сравнить действия государств-членов ЕС, проводимые на основе накопленного опыта, и новые антикризисные мероприятия, разработанные в ответ на современные вызовы, возникшие в условиях миграционного кризиса последних лет. Природа этих вызовов такова, что ни военные, ни даже экономические ресурсы не могут дать желаемых результатов, и миграционная сфера остается одной областей, в которых как нельзя более востребованы ресурсы «мягкой силы». В широко известной концепции Дж. Ная интеграционному опыту ЕС отводится особое место, при этом он исходит не только из цивилизационной общности США и Европы, но подчеркивает европейскую специфику [1]. Методологический подход Ная применим в исследовании миграционной политики ЕС. В силу привлекательности европейских достижений, реальных результатов роста и широко декларируемых гуманитарных ценностей страны-члены сообщества стали центром притяжения миграции.
Миграционная политика Европейского Союза довольно хорошо исследована и в зарубежной, и в отечественной литературе. Наибольший интерес для нас представляют работы О.Ю. Потемкиной, Ю.И. Рубинского, Я. Малачича, Д. Массея, А. Фортеса, П. Мартина, А. Ниманна и др.
В начале 2015 г. Европейский Союз столкнулся с беспрецедентным потоком мигрантов. Настоящий взрыв произошел весной этого же года, когда согласно данным агентства по контролю над внешними границами ЕС Frontex, число беженцев, пересекших границу ЕС, составило более 1,8 миллионов человек [2, с. 65]. Системы миграции, предоставления убежища и пограничного контроля подверглись огромному давлению новых миграционных потоков. Европейский Союз и его государства-члены оказались недостаточно подготовлены к эффективному реагированию на кризисные ситуации, а масштабы кризиса оказали мощное воздействие на весь Европейский Союз. Была поставлена под сомнение целостность как общеевропейской системы предоставления убежища, так и Шенгенской зоны свободного передвижения европейских граждан. Причинами такого количества беженцев и мигрантов в ЕС послужил продолжающийся конфликт в Сирии, действия ИГИЛ в регионе Ближнего Востока, вооруженные столкновения в Афганистане, а также насилие в Эритрее. Указанные регионы являются основными «красными зонами» и «поставщиками» мигрантов в ЕС. Кроме того, большую роль играют экономические и социальные достижения европейских государств, которые являются привлекательными для многих мигрантов. Они дают им возможность построить нормальную жизнь, которая ранее была разрушена политическими или экономическими потрясениями, конфликтами или преследованиями.
Миграционная политика ЕС прежних лет складывалась по нескольким направлениям. Так, в 1980-е гг. началось формирование общей миграционной политики стран Европейского Сообщества, при миграционные проблемы все теснее переплетались с внешнеполитическими. В этот период усилия стран-членов ЕЭС были направлены на понимание как таковой проблемы миграции и обсуждение ее на межправительственном уровне. Однако особой сплоченности в вопросе минимизации отрицательных последствий неконтролируемых миграционных потоков не наблюдалось, только отдельные национальные государства были заинтересованы в его самостоятельном урегулировании. Таким образом, применительно к этому периоду можно констатировать противоречия между эгоистичными национальными интересами, которые государствам-членам Сообщества привычнее было отстаивать, опираясь на ресурсы «жесткой силы», и недооцененными возможностями совместных действий. Ситуация постепенно начала меняться в 1990-е гг., когда был принят ряд важных соглашений, которые касались урегулирования миграционных потоков, в первую очередь трудовых. Так, в 1990 г. состоялась Дублинская конвенция, согласно которой первое государство, в которое поступает заявление на предоставление убежища или прием вновь прибывших мигрантов, несет полную и одностороннюю ответственность за них. Позже, уже в 1992 г., произошло подписание Маастрихтского договора, который дал начало новому объединению — Европейскому Союзу. В его основе лежит концепция общего европейского гражданства, а также провозглашается, что миграционная политика является «сферой общих интересов» всех стран-членов. В целом данный период связан с постепенным становлением наднациональной политики стран-членов ЕС. Европейское Сообщество, а впоследствии Европейский Союз, постепенно начинает приобретать компетентность в отдельных областях миграционной политики.
Еще одним шагом к обеспечению общей миграционной политики стало принятие в 2004 году Гаагской программы, которая определила общие стандарты предоставления убежища и создание общего пространства свободы, безопасности и правосудия, а также была направлена на реформирование органов юстиции и внутренних дел. С принятием Лиссабонского договора в 2007 г., были внесены значительные изменения в миграционное законодательство ЕС, упразднялись три опоры Европейского Союза, создавался «коммунитарный» метод принятия решений. Однако, несмотря на несомненные преимущества от принятия нового договора, существовали и противоречия. Лиссабонский договор не был способен создать полноценной основы для формирования общей политики и в ведении государств-членов по-прежнему оставались некоторые мероприятия: определение каналов легальной иммиграции, установление квот и регулирование числа занятых на национальных рынках труда и иные.
Современное миграционное законодательство ЕС совмещает в себе как ряд регулирующих инициатив предыдущих периодов, так и абсолютно новые меры, которые имеют достаточно широкий охват. На сегодняшний момент осуществляется действие Дублинской конвенции 1990 г., однако непропорциональное распределение ответственности между государствами-членами ЕС порождает многочисленные разногласия и споры, которые выражаются в нежелании некоторых стран допускать на свою территорию прибывающих мигрантов.
20 апреля 2015 г. Европейской Комиссией был представлен «план действий по миграции», а 23 апреля 2015 г. ЕС принял проект новой миграционной стратегии, которая содержит ряд мер, способных оказать помощь по выходу из кризиса. Одним из основах пунктов, содержащихся в стратегии, является спасение мигрантов на море [2, с. 6]. Так, в результате сотрудничества с международными организациями, государствами-членами были предприняты решительные шаги по укреплению потенциала Ливийской береговой охраны для решения проблемы продолжающегося нерегулярного потока мигрантов в Италию по Центрально-Средиземноморскому маршруту. Предусматривалось также проведение операций в рамках Общей политики безопасности и обороны ЕС (ОЕПБО) по выявлению и уничтожению организованной преступности, занимающейся переброской нелегальных мигрантов в Европу, вплоть до уничтожения судов контрабандистов. Две структуры ЕС — Frontex и Europol — также задействованы в определении профиля судов контрабандистов и их маршрутов [3, с. 7].
В июне 2016 г. Европейская Комиссия предложила новый подход к взаимодействию со странами происхождения и транзита. Эта рамочная основа для сотрудничества в области миграции преследует цель устранения коренных причин незаконной миграции, поощряя при этом более тесное сотрудничество третьих стран по всем аспектам миграции, включая борьбу с контрабандой и реадмиссию.
Параллельно с вышеупомянутыми усилиями по укреплению защиты внешних границ Европейского Союза большой успех имела идея создания так называемых «горячих точек» в Греции и Италии — регистрационных пунктов для беженцев с целью более тщательного изучения личности мигрантов, нуждающихся в международной защите. Эта инициатива стала ощутимым достижением солидарности между государствами-членами ЕС в ответ на давление, с которым они сталкиваются.
В начале 2017 г. было приостановлено действие безвизового режима ЕС для стран, которые могут представлять собой угрозу его безопасности. Европейская комиссия также выступила в январе 2018 г. с идеей модернизации общей визовой политики ЕС. Основные цели заключаются в развитии новых систем управления границами (EES и ETIAS), а также в более эффективном использовании визовой политики при сотрудничестве с третьими странами.
Однако, наряду с принимаемыми мерами, существуют и трудности, которые препятствуют преодолению кризисной ситуации. Как правило, государства обладают суверенным правом контролировать въезд и длительное пребывание на своей территории лиц, не являющихся их гражданами [4, с. 7]. Согласно законодательству ЕС и содержанию Европейской конвенции о правах человека, государство не имеет права запретить въезд лицам, подвергающимся опасности преследования или причинения иного серьезного вреда (принцип «невысылки»). Таким образом, существует противоречие между правом отдельной страны регулировать собственное законодательство по отношению к мигрантам и общепринятой директивой ЕС. Такое противоречие показывает неготовность европейского сообщества в полной мере решить проблему предоставления убежища и защиты населению, пострадавшему от военных конфликтов.
Одним из самых проблемных пунктов европейской повестки дня по миграции стал вопрос о введении обязательных квот на распределение мигрантов между странами-членами Евросоюза, которая была утверждена в сентябре 2015 г. Против введения квот проголосовали страны Центральной Европы (Чехия, Словакия, Венгрия и Румыния), также о своем нежелании присоединиться к системе высказались Великобритания, Франция, Финляндия, Латвия, Литва, Эстония, Польша и Испания. Во-первых, правительства этих стран склонялись к тому, что только они имеют право решать, какое количество и какие именно группы мигрантов будут пересекать границу государства. Во-вторых, у вышеперечисленных стран имелись опасения роста напряженности в своих странах как из-за дополнительного бремени, ложащегося на социальные системы государственной поддержки населения, так и из-за возможной террористической угрозы со стороны радикальных исламистов, проникающих в страны ЕС в рядах беженцев [4, с. 9]. Тем не менее, план квотирования был одобрен большинством голосов при четырех «против» (Венгрия, Румыния, Словакия, Чехия) и одном воздержавшимся (Финляндия).
В заключение отметим, что миграционный кризис 2015 г. оказал серьезное влияние на общую политику стран-членов. Наплыв мигрантов-беженцев, с которым столкнулось европейское сообщество в 2015 г., продемонстрировал угрозу ценностям единой Европы. Кризис вскрыл не до конца преодоленные противоречия между национальным эгоизмом отдельных стран ЕС и интеграционными усилиями. Неконтролируемый поток человеческих ресурсов достиг невероятных масштабов, кризис не преодолен и в настоящее время, поэтому можно говорить только о предварительных результатах. С одной стороны, политика ЕС сегментирована, более четко разделены законодательные акты по отношению к разным видам мигрантов. Кроме того, она характеризуется наличием в национальных законодательствах стран ЕС механизмов по ограничению въезда для определенных категорий мигрантов. Можно сделать вывод только о начале формировании нового подхода к миграционной политике как интеграционной составляющей деятельности государств-членов.
С другой стороны, страны Европейского Союза, оказавшись перед лицом кризиса, показали свою неготовность принять на своей территории такое количество мигрантов и обеспечить им соответствующий уровень помощи, сопротивление граждан европейских государств в принятии новых мигрантов и прямая угроза национальным ценностям и суверенитету в целом. Меры, которые принимаются некоторыми странами-членами Европейского Союза, являются достаточно жесткими, зачастую направленными на защиту собственных национальных интересов. На сегодняшний момент недальновидная политика некоторых государств-членов ЕС, не желающих расстаться с частью своего суверенитета, может создать новые угрозы единству Европы, которые невозможно решить, используя уже вошедшие в практику средства. Для этого требуется введение новых политических и экономических инструментов, способных оказать влияние на миграционные потоки и доказать свою эффективность в борьбе с новыми вызовами европейской безопасности.
Литература
1. Най Дж. «Мягкая» сила и американо-европейские отношения // Альманах «Восток». 2006. №5(41).
2. Торгашев А.А. Современные политические вызовы для Западной Европы: Миграционный кризис 2015-2017 // Архонт. 2017. №3.
3. ЕС перед вызовом миграционного кризиса. Позиции европейских стран / под ред. Н.К. Арбатовой, А.М. Кокеева. М., 2016.
4. Малыха М.И. Новые вызовы для современной миграционной политики Европейского Союза // Studia Humanitatis. 2015. №4.