|
Олег Барабанов
АЛТАЙСКИЙ КРАЙ (осень 2000 г.)
Опубликовано в: Конституционное право: Восточноевропейское
обозрение.М. Сдвоенный номер: 2000.No 4.-2001.No 1. С.176-179.
Изменения в Уставе края. Важнейшим событием осени 2000 г.
в Алтайском крае стало принятие в сентябре целой серии поправок к
Уставу региона. Основной закон края и ранее подвергался значительным
изменениям (особенно после разбирательства в Конституционном суде
РФ). Его нынешняя переработка была вызвана в первую очередь
федеративной реформой Президента Владимира Путина, которая
видоизменила отношения между центром РФ и ее субъектами. Принятие
летом 2000 г. пакета новых федеральных законов по данному вопросу
сделало необходимым привести существующее региональное
законодательство в соответствие с ними.
В частности, в предыдущей редакции Устава было записано, что
досрочное прекращение полномочий Алтайского краевого Совета народных
депутатов было возможно только в случае принятия самими
законодателями большинством в три четверти голосов решения о
самороспуске или из-за одновременного отзыва избирателями более
трети депутатов Совета (п.3 гл.77). Теперь же, в соответствии с
новыми федеральными законами, полномочия краевого парламента могут
быть досрочно прекращены и по инициативе Президента РФ, и по
инициативе главы администрации края, и по решению суда.
Что же касается досрочного прекращения полномочий главы
администрации Алтайского края, то новый вариант Устава исключил
возможность его отрешения от должности краевым Советом на основании
решения суда. Следует отметить, что ранее именно право законодателей
отстранять губернатора послужило одним из главных пунктов
противоречий между двумя ветвями власти в крае, разрешать которые
пришлось Конституционному суду РФ. В своем постановлении в январе
1996 г. суд допустил, что краевой парламент имеет право отрешать
губернатора, хотя для этого недостаточно только депутатских
обвинений, но необходимо решение суда о наличии в действиях главы
исполнительной власти преступления или грубого нарушения законов. В
сохранении за краевым парламентом столь важного рычага влияния
отразилась специфика государственного устройства Алтайского края,
где законодательная власть имеет гораздо больше полномочий, чем на
федеральном уровне. Конституционный суд в 1996 г. решил, что в своем
умеренном варианте такой акцент на парламентарных формах организации
власти вполне соответствует Основному Закону страны. В 2000 г.
федеральный законодатель избрал более жесткий и однотипный вариант
отношений между ветвями власти в регионах, согласно которому
региональные парламенты не получили права отрешать губернаторов. В
результате алтайским законодателям пришлось убирать данную норму из
краевого Устава (ст.84). Согласно новым федеральным нормам за
краевой ассамблеей осталось лишь право выражать недоверие главе
администрации. При этом право отрешать его от должности, а также
временно отстрнять его от своих обязанностей перешло к Президенту
России. Эти новации были отражены в Уставе края.
В тех случаях, когда либо по решению Президента, либо по иным
причинам глава администрации края не сможет исполнять свои
полномочия, необходимо подобрать ему временную замену. В предыдущем
варианте Устава данный вопрос не был четко прописан, а ввиду того,
что по сложившейся практике на Алтае глава администрации имеет не
одного, а нескольких первых заместителей, назначение на должность
врио главы его первого зама также не могло осуществляться
автоматически. В связи с этим в новую редакцию Устава были внесены
дополнения, что назначение врио главы находится в компетенции
краевого Совета. Парламентарии должны будут по данному вопросу
принять свое решение и назначить на этот пост одного из действующих
заместителей главы администрации края. При этом было особо
подчеркнуто, что врио главы не будет иметь права принимать решения о
роспуске крайсовета и предпринимать каких-либо действий по изменению
Устава края.
С другой стороны, помимо ограничений, краевые власти получили по
новой редакции Устава и новые права. Так, согласно федеральным
новеллам, главе администрации края было предоставлены полномочия по
отрешению от должности глав муниципальных образований в регионе, за
исключением мэра краевого центра - Барнаула. Был прописан механизм и
по выдвижению представителей от краевых властей в обновленный Совет
Федерации ФС РФ.
Законотворческий процесс в крае. Помимо Устава, осенью
2000 г. краевому парламенту пришлось приводить в соответствие с
новыми федеральными нормами и другие первостепенные законы,
определяющие конституционный статус Алтайского края как субъекта РФ.
В частности, серьезной корректировке подверглось региональное
законодательство о местном самоуправлении (МСУ). В октябре 2000 г.
депутаты внесли туда нормы об ответственности глав муниципальных
образований и представительных органов МСУ за нарушения федерального
и краевого законодательства. Но при этом наибольший резонанс вызвала
другая поправка в закон "Об основах МСУ в Алтайском крае". Она
исключала из ведения местных уставов пункт, который позволял бы
ограничивать пребывание на посту главы муниципального образования
двумя сроками подряд. Таким образом, фактически главы МСУ в
Алтайском крае получили право избираться на третий срок. Юридическая
причина подобного решения кроется в том, что МСУ не входит в систему
государственной власти в России, и, следовательно, ограничение в два
срока полномочий, существующее на государственном уровне, не
обязательно должно копироваться на уровне МСУ. Следует также
отметить, что активным противником такого решения выступила краевая
организация Союза правых сил, устроившая ряд публичных акций
протеста. Тем не менее, закон был принят.
В ноябре 2000 г. был одобрен новый закон "О статусе депутата
Алтайского краевого Совета народных депутатов". Из-за
многочисленности поправок в предыдущую редакцию текста, вызванных
как "приведением в соотвествие", так и иными причинами, депутаты
решили рассмотреть весь закон заново. Среди основных его новелл
можно выделить механизм лишения депутатских полномочий за
совершенные преступления. В законе указано, что полномочия депутата
крайсовета должны быть обязательно прекращены, если по приговору
суда ему было установлено наказание в виде лишения свободы. Если же
наказание, установленное депутату судом, не связано с лишением
свободы (исправительные работы, штраф и пр.), то вопрос о том,
лишать или нет его депутатских полномочий, должен быть вынесен на
усмотрение краевого Совета.
Помимо этого, в законе установлен новый механизм, обеспечивающий
право депутата на бесплатный проезд по территории края. Вместо
получения в кассах бесплатных билетов, он переведен на
компенсационную основу, когда депутат оплачивает свои проездные
билеты, а затем затраченные на них средства возмещаются ему Советом.
Была исключена из закона и норма об обязательном государственном
страховании депутатов, которое также заменено компенсационными
выплатами. Наконец, еще одно важное нововведение связано со
специальным акцентом в законе на том, что депутат не вправе в своей
деятельности публично разглашать ставшие ему известными сведения,
составляющие государственную или коммерческую тайну.
Кроме этого, осенью 2000 г. крайсовет привел в соответствие с
федеральными нормами ряд финансово-экономических законов (в
частности, были отменены законы о краевых внебюджетных и валютных
фондах, поскольку регионы утратили право на их создание), по этой же
причине изменения были внесены в краевые законы о правотворческой
деятельности, об администрации Алтайского края, о муниципальной
службе. В ноябре был заново принят закон "О собраниях (сходах),
конференциях граждан в Алтайском крае". В ряде случаев данная
кампания по принуждению краевых законодателей приводить свои акты в
соответствие с федеральными приобретала и откровенно гротескные
черты. Именно так обстояло дело с законом о валютных операциях. Как
известно, из нового Уголовного кодекса РФ исчезло существовавшее
ранее положение об уголовной ответственности за несанкционированные
сделки с валютой. При этом безо всяких изменений была оставлена
норма действующего Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях, которая устанавливала ответственность за незаконные
операции с валютой в сумме не более 25 рублей (выше этой суммы, по
советским законам, предусматривалось уже уголовное преследование). В
результате сложилась комичная ситуация, когда за незаконные валютные
сделки в сумме менее одного доллара по нынешнему курсу федеральный
законодатель устанавливал административную ответственность, а за
более крупные операции никакого преследования не полагалось. Для
устранения данной несуразицы в Алтайском крае в 1999 г. был принят
закон, вводящий административную ответственность за все незаконные
сделки с валютой, независимо от ее суммы. Тем не менее, в ходе
летней кампании по "приведению в соответствие" и на этот акт был
принесен протест прокурора. Дело дошло даже до Верховного суда РФ,
который подтвердил незаконность данной алтайской новеллы. В
результате в сентябре 2000 г. крайсовет отменил эту дополнительную
ответственность, оставив все, как есть.
Весьма примечательным событием стал повторный отказ депутатов
рассматривать законопроект о создании в крае Уставного суда. Как
известно, Устав Алтайского края, принятый в 1995 г., предусмотрел
возможность формирования в регионе Уставной судебной палаты, а до ее
создания возложил данные функции (дела о соответствии Уставу законов
края и иных нормативных правовых актов, споры о компетенции) на
Алтайский краевой суд. Правом же официального толкования Устава и
законов края наделялся орган законодательной власти регина. В 1998
г. была предпринята попытка принять специальный закон об Уставном
суде, однако после первого чтения данный проект был снят с
рассмотрения. В августе 1999 г. при принятии поправок к Уставу, из
Основного Закона края вообще были убраны положения как о возможности
создания Уставного суда, так и о наделении его полномочиями суда
краевого. Тем не менее, осенью 2000 г. законопроект об Уставном суде
был второй раз вынесен на рассмотрение крайсовета. Однако на своей
сентябрьской сессии депутаты вообще отказались его рассматривать,
исключив этот вопрос из своей повестки дня.
Политическая жизнь в регионе. Политическая осень 2000 г. в
Алтайском крае была достаточно спокойной. Получила свое завершение
многомесячная эпопея с поиском лидера для краевой организации
"Единства". Как мы и предполагали в нашем предыдущем репортаже (см.
КПВО. 2000. No 3), становление "партии федеральной власти" на Алтае
перешло полностью под контроль краевой администрации. Руководителем
регионального "Единства" стал лояльный губернатору Александру
Сурикову депутат крайсовета Валерий Регер, остальной руководящий
состав организации также вполне приемлем для краевых властей.
Показательно, что в политсовет "Единства" было включено около десяти
депутатов крайсовета, которые до этого не проявляли своего участия в
его деятельности. Тем не менее, вопрос о создании на базе "Единства"
третьей фракции в крайсовете (сейчас состоящем из промышленников и
союза коммунистов и аграриев) пока повис в воздухе, поскольку
сложившаяся двухфракционная система устраивает большинство
политической и деловой элиты в регионе.
Интересные изменения можно зафиксировать в развитии краевого
Союза правых сил. Фактически, осенью 2000 г. отошли в тень из
публичной политики его лидер Владимир Райфикешт (бывший губернатор)
и прежний руководитель краевого ДВР Алексей Сарычев. Напротив,
практически все публичные акции СПС теперь связаны с именем
Константина Емешина, известного в крае демократического активиста.
На деле именно он начинает становиться de facto публичным лидером
краевого СПС, с которым олицетворяется весь союз в целом. В этой
связи вполне логичным выглядело бы и формальное закрепление данного
положения.
Акции социального протеста в крае минувшей осенью также были не
столь активны, как раньше. В городах Бийске и Барнауле хотя и
назревало глухое недовольство населения постоянными и нерешаемыми
местной властью перебоями с газом, но до открытых манифестаций дело
не доходило. Акции учителей, которые ранее сотрясали край из-за
задержек зарплаты, этой осенью утратили свою массовость. Вместо
этого учительский протест был направлен не на текущие экономические
проблемы, а на новую программу реформирования образования,
разрабатываемую на федеральном уровне. Педагогические коллективы
города Рубцовска и семи сельских районов края приняли согласованное
обращение к Президенту Путину против предлагаемого
реструктурирования сельских малокомплектных школ (по мнению
учителей, в этом случае им угрожает массовое закрытие), против
замены гуманитарных дисциплин в школьной программе экономическими,
против введения единого выпускного экзамена и отмены вступительных
экзаменов в вузы, против перевода ПТУ из федерального в региональные
бюджеты (которые, по словам педагогов, не смогут их содержать). В
октябре 2000 г. данное обращение к Президенту было официально
поддержано депутатами крайсовета.
Барнаульский маньяк. Осенью 2000 г. внимание всей страны
было приковано к Алтайскому краю из-за громкой криминальной истории,
произошедшей в Барнауле. В период с конца июня по середину августа
2000 г. в здании Алтайского политехнического института имени
Ползунова при сходных обстоятельствах одна за другой пропали пять
абитуриенток. В то же время в других вузах города (сельхозинституте
и институте культуры) исчезли две матери абитуриенток. Следует
отметить, что силовые структуры края начали расследовать это дело
достаточно гласно. Информация об исчезновениях первой девушки (конец
июня) и обеих матерей (середина июля) стала достоянием местных СМИ.
После первой половины августа, на которую пришелся пик похищений (4
девушки), было объявлено о существовании маньяка, фотографии и
приметы жертв были опубликованы в краевых и местных газетах,
информация о данной трагедии прошла и в центральных СМИ. 30 августа,
по требованию депутата Нины Даниловой, начальник краевого УВД
выступил с информацией о розыскных мероприятиях на сессии
крайсовета. Одновременно с официальным было начато и альтернативное
расследование, иниицированное родителями одной из девушек.
Однако в октябре 2000 г. дело о барнаульском маньяке стало
приобретать уже не только криминальный, но и политический резонанс.
Это было вызвано рядом публикаций в "Независимой газете", которая
фактически обвинила краевые власти в сокрытии информации, местных
сыщиков - в непрофессионализме и намекала на необходимость кадровых
выводов. Все это придало ситуации дополнительную нервозность. Ее
отголоском стала вполне ощутимая ревность между краевыми
правоохранителями и присланным "для подкрепления" советником
генерального прокурора РФ Владимиром Колесниковым (бывшим
замминистра МВД). В.Колесников по прибытии в Барнаул заявил, что
маньяк будет пойман в течение ближайших дней. В ответ прокурор
Барнаула публично выразил свой скептицизм в отношении этого
заявления, указав в СМИ, что московский генерал излагал лишь свою
личную точку зрения (см.: "Аргументы и факты - Алтай". 2000. No 46).
Затем произошла темная история, когда при следственном эксперименте
выбросился (или был выброшен) из окна некий задержанный. По городу
был пущен слух, что именно он-то и был маньяком, однако краевые
силовики резко опровергли эту информацию. Далее, в конце ноября
Барнаул с инспекцией посетил министр МВД Владимир Рушайло. Местной
прессе было отказано в предоставлении какой бы то ни было информации
об обсуждении им дела маньяка. В ответ краевые СМИ раздули скандал
вокруг столкновения кортежа В.Рушайло с машиной местного епископа
РПЦ Антония, выставив министра в неприглядном свете.
В итоге история с маньяком, пожалуй, впервые в постсоветской
истории Алтайского края привела к практически нескрываемым
противоречиям между краевыми и федеральными силовыми структурами.
Одновременно, местные СМИ получили возможность практически
безоглядного обсуждения милиционеров и прокуроров разных рангов. Все
это оказало существенное влияние на политическую жизнь региона.
"Большой Алтай". Осенние месяцы 2000 г. привели к
качественным изменениям в процессе трансграничного сотрудничества
Алтайского края с соседними регионами Китая, Монголии и Казахстана.
Если раньше речь преимущественно шла об отдельных и не связанных
между собой программах, то сейчас было заявлено о необходимости
полномасштабной трансграничной интеграции в Алтайском горном регионе
в целом (включающем в себя Алтайский край и Республику Алтай в РФ,
Восточно-Казахстанскую область в Казахстане, Баян-Улэгэйский и
Кобдосский аймаки в Монголии, Алтайский округ в Синьцзян-Уйгурском
автономном районе Китая). В качестве модели подобного сотрудничества
были предложены известные "еврорегионы" - трансграничные объединения
соседних областей внутри Европейского союза и по его внешним
границам. 1 ноября 2000 г. в Барнауле при содействии краевой
администрации состоялась международная конференция по данной
проблеме. На ней была выдвинута идеологическая концепция "Большого
Алтая" как трансграничного комплекса данных регионов. Было отмечено,
что "Большой Алтай" является неотъемлемым элементом "Новой Азии",
выстраивающей на межрегиональной основе инфраструктуру равноправных
и взаимовыгодных связей. Следует особо отметить, что эта концепция
"Большого Алтая" не вызвала возражений в российском МИД и т.о.
признана соответствующей национальным интересам России в данном
регионе мира.
Конфликт разразился по другому вопросу. Практически с самого
начала в интеграционных проектах наметились две основных линии -
экологическая и экономическая. Сторонники первой заявили о
необходимости превратить всю алтайскую горную систему в своего рода
"зону покоя", приостановить в ней крупномасштабные хозяйственные
проекты, а интеграционные усилия направить в первую очередь на
создание трансграничной сети заповедников и туризма. Главными
выразителями этого направления являются барнаульский эколог Михаил
Шишин и большинство депутатского корпуса Государственного собрания
соседней с краем Республики Алтай.
Другой предлагаемый путь интеграции направлен на эффективное
экономическое сотрудничество по все стороны границы и приоритетное
развитие инфраструктуры. Именно такая модель поддерживается органами
исполнительной власти данных регионов. В настоящее время она нашла
свое выражение, в первую очередь, в проекте строительства прямой
автомобильной дороги (а в перспективе и магистрального газопровода)
между Россией и Китаем через Алтай. В настоящее время ввиду
отсутствия прямого транспортного сообщения торговля регионов
Западной Сибири с Китаем осуществляется через долгие объездные пути
и таможенные преграды в Казахстане, что объективно не способствует
экономическому развитию Сибири, для которой сейчас важное значение
приобретает поиск новых рынков сбыта. Именно поэтому проект данной
дороги был официально поддержан межрегиональной ассоциацией
"Сибирское соглашение", и на основе правительственного поручения
разрабатывается сейчас федеральными ведомствами.
Отношения двух этих линий интеграции в "Большом Алтае" носят
резко конфликтный характер. В результате, в связи с ростом
активности вокруг дорожного проекта интенсифицировалось и открытое
противодействие ему. В результате, в конце ноября - начале декабря
2000 г. в барнаульских СМИ фактически началась информационная война
вокруг строительства дороги. Дошло и до намеков на то, что ее
сторонники являются китайскими, а противники - американскими
агентами влияния (поскольку действуют за счет средств американских
экологических фондов). Помимо этого, дорожный проект стал
дополнительной причиной для политического раскола между ветвями
власти в Республике Алтай и одновременно продемонстрировал
фактическое единство хозяйственных комплексов Алтайского края и этой
республики. Все это позволило ряду местных СМИ поставить на
политическую повестку дня вопрос о возможном воссоединении края и
республики в единый субъект РФ (как известно, до 1991 г. республика
была составной частью Алтайского края в качестве Горно-Алтайской
АО).
В результате следует подчеркнуть, что усилившаяся осенью 2000 г.
интеграция в "Большом Алтае" будет привносить в развитие края
совершенно новое, геополитическое измерение. Это касается как
международных связей региона, так и его конституционных отношений с
соседним субъектом Федерации.
Общим итогом осенних месяцев 2000 г. в развитии Алтайского края
как субъекта РФ следует назвать необычайно активные меры по
приведению краевого законодательства в соответствие с федеральным,
упрочение влияния региональной власти на политический процесс в крае
(разрешение кризиса вокруг "Единства"), публичные нестыковки между
местными и федеральными правоохранительными органами, появление
новых геополитических перспектив в рамках "Большого Алтая". |
|
