|
Олег
Барабанов
АЛТАЙСКИЙ КРАЙ: НА ПУТИ К ПАРЛАМЕНТАРНОЙ ФОРМЕ
ПРАВЛЕНИЯ?
(вторая половина 1999 г.)
Опубликовано в: Конституционное право: Восточноевропейское
обозрение.М. 2000. No 1. С.166-169.
От Законодательного собрания - к Совету
Важнейшим событием лета-осени 1999 г. в Алтайском крае стало
одобрение Алтайским краевым Законодательным собранием изменений в
Устав (Основной закон) края1
. Суть их сводилась к решению депутатов переименовать свою
ассамблею, отказавшись от термина "Законодательное собрание" и
вернувшись к еще не успевшему забыться "Совету народных депутатов".
При этом, что характерно, основной причиной, побудившей депутатов
взяться за это переименование, стали отнюдь не только политические
предпочтения большинства краевого парламента (Как известно, фракция
"За подлинное народовластие, гражданский мир и интересы человека
труда", представляющая краевое отделение НПСР, владеет там половиной
мандатов и оказывает доминирующее влияние на его работу). Главным
мотивом такого переименования стало, по мнению депутатов, правовое
несоответствие наименования "Законодательное собрание" всем
особенностям деятельности органа представительной власти края. По
официальному комментарию заместителя председателя Законодательного
собрания Бориса Ларина, согласно Уставу края его представительный
орган власти наделен не только законодательными, но и очень широкими
контрольными полномочиями. А название "Законодательное собрание",
будучи очень узким, отражает лишь одну грань деятельности
депутатской ассамблеи. Термин же "Совет" в том смысле, в каком он
исторически трактовался в РСФСР, обозначает представительную
ассамблею, наделенную всем спектром законодательных, контрольных и
иных полномочий. Поэтому и возникло решение о переименовании.
Изначально в проектах поправок к Уставу предполагалось переименовать
Законодательное собрание в Алтайский краевой Совет депутатов. Однако
уже непосредственно на сессии, по предложению депутата Анатолия
Ращепкина к этому названию был добавлен эпитет "народных". Также
депутаты решили, что новое название будет применяться только к
следующему составу краевой представительной ассамблеи, выборы в
которую пройдут весной 2000 г. Пока же работает прежний депутатский
корпус, название останется прежним.
Еще больше расширен по новой редакции Устава (ст.73) и круг
конкретных полномочий краевого парламента. Теперь все соглашения об
осуществлении международных и внешнеэкономических связей Алтая,
подписываемые главой администрации края от имени региона, должны
будут утверждаться Советом. Обязательным станет и предварительное
рассмотрение в Совете проектов договоров о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти края и
РФ.
Анализируя данное решение алтайских депутатов, нужно отметить,
что действительно мотивы прокоммунистических симпатий и советской
ностальгии играли здесь далеко не первую роль. Гораздо более
значимой причиной переименования стало желание Законодательного
собрания символически подчеркнуть свою первенствующую роль в
Алтайском крае, прежде всего относительно краевой администрации. Как
мы уже писали в наших предыдущих репортажах, система органов власти
в Алтайском крае была построена с намного более выраженными, чем на
федеральном уровне и в большинстве других регионов, элементами
парламентарной формы правления.
К примеру, в системе органов власти края отсутствует должность
губернатора как высшего должностного лица региона. Глава
администрации края является только руководителем органа
исполнительной власти. Законодательное собрание определяет основы не
только бюджетной, но также кредитной, инвестиционной, промышленной
политики в крае, для осуществления крупных финансовых процедур с
привлеченными средствами администрации края необходимо заручиться
согласием депутатов и т.п. Первые заместители главы администрации и
руководители важнейших подразделений администрации назначаются на их
должности по согласованию с депутатами. Представительная ассамблея
края имеет гораздо больше полномочий, чем администрация, для
взаимодействия с местным самоуправлением в регионе и т.д.
Теперь же право краевого парламента не только издавать законы, но
и контролировать ход управления регионом, получило символическое, но
оттого не менее важное закрепление в его новом названии. Поэтому при
слове "Совет" в данной ситуации невольно вспоминается известный
тезис о "полновластии Советов". Представляется, что стремление в
конечном итоге достигнуть именно такой формы организации власти и
стояло за решением депутатов переименовать их ассамблею.
Весьма ярко характеризует этот процесс прозвучавший в ходе
августовской (1999 г.) сессии Законодательного собрания комментарий
депутата Георгия Булахова для ГТРК "Алтай". На сессии тогда
развернулась дискуссия об изменении порядка согласования в крае
кандидата на должность краевого прокурора. Ранее для этого
необходимо было параллельное согласие АКЗС и администрации края.
Однако ряд депутатов предложил порядок, по которому согласование по
прокурору проводилось бы только депутатами, глава администрации мог
наложить вето на это решение, но депутаты получали право на
преодоление этого вето.Г.Булахов, будучи сторонником подобной
трансформации, сказал: "Идти на то, чтобы глава был на равных с
представительным органом края, я думаю, что глава в этом чуть-чуть
не прав". Позиция, как видим, предельно ясная.
Отношения края и местного самоуправления
В данный период был принят закон Алтайского края "О порядке
наделения органов местного самоуправления (далее - МСУ) отдельными
государственными полномочиями органов государственной власти
Алтайского края"2 . Он
продолжил серию законодательных актов, посвященных взаимодействию
региональных властей края с МСУ. Наиболее важным из них был
рассмотренный нами ранее закон Алтайского края "Об ответственности
органов МСУ перед государством". Общая концепция всех этих законов
состоит в стремлении, во-первых, как можно более четко и детально
регламентировать взаимоотношения между краем и МСУ, во-вторых,
предоставить органам МСУ прочную законодательную базу для наделения
их материальными и финансовыми ресурсами, когда они берут на себя
отдельные функции государства, в-третьих, закрепить контрольную и
координирующую функцию краевых властей, прежде всего АКЗС, в тех
случаях, когда органы МСУ становятся по конкретным вопросам своего
рода контрагентами государства, в-четвертых, создать предпосылки для
постоянного повседневного сотрудничества и диалога между краем и
муниципальными образованиями. Вновь принятый закон закрепил эти
тенденции.
При его обсуждении особую дискуссию вызвала одна его норма
(ст.16), согласно которой в случае принятия органами МСУ
недостаточно обоснованных или противоречащих законам Алтайского края
решений по вопросам переданных государственных полномочий, они могут
быть приостановлены или отменены соответствующими краевыми властями.
После принятия этой нормы в первом чтении прокуратура края внесла по
ней ряд замечаний, однако депутаты привели аргументацию, что она не
нарушает действующего законодательства и приняли ее в окончательной
редакции. Кроме того, большое значение имела позиции администрации
края по этому вопросу. Поскольку, как отметил в ходе обсуждения на
сессии глава краевой администрации Александр Суриков, "администрация
края ни одного своего полномочия не передаст, если не будет права
отмены [решений МСУ] в случае ненадлежащего их выполнения". В итоге,
Законодательное собрание получило право отменять "недостаточно
обоснованные или противоречащие законам Алтайского края" решения
представительных органов и должностных лиц МСУ в рамках переданных
им государственных полномочий. Глава администрации края в этом
случае вправе приостанавливать решения представительных органов МСУ
и отменять решения должностных лиц МСУ.
Прошедшим летом Законодательное собрание предприняло и ряд
активных практических действий по взаимодействию с органами МСУ. В
июле-августе им была проведена серия ежегодных зональных совещаний с
руководителями муниципальных образований края. Их основной темой в
этом году стали вопросы укрепления финансовой базы МСУ, а также
взаимодействия между сельсоветским и районным уровнями МСУ. В ходе
совещаний их участниками был высказан ряд предложений, на основании
которых АКЗС приняло решение провести ряд законодательных инициатив.
В частности, на совещании в Тюменцевской зоне районов было отмечено,
что большой проблемой становится отсутствие законодательно
отрегулированной муниципальной собственности на землю. В результате
АКЗС решило войти с предложением в Государственную Думу ФС РФ с
предложением об ускоренном принятии федерального закона о
государственных и муниципальных землях. На совещании в Немецком
национальном районе указывали, что не разработан детально статус
главы муниципального образования. АКЗС откликнулось на это решением
разработать специальный краевой закон о статусе выборного
должностного лица МСУ. В Залесовской зоне был поднят вопрос о том,
что начиная с 1995 г. не происходило переизбрания народных
заседателей в судах, и не решен вопрос с их оплатой. Алтайские
депутаты в ответ на это решили ходатайствовать перед ГосДумой как
можно скорее принять федеральный закон "О порядке назначения
(избрания) народных заседателей", в котором отрегулировать все
"больные" вопросы. Ряд предложений было решено оформить в налоговые
и бюджетные законопроекты.
В итоге, рассматривая весь комплекс отношений властей Алтайского
края с органами МСУ как на уровне законов, так и на уровне
практического взаимодействия, можно с известной натяжкой, но тем не
менее провести аналогию между характером отношений края с МСУ и
известной моделью "кооперативного федерализма", предполагающей, что
большинство вопросов между центром Федерации и ее субъектами будут
решаться ими не раздельно друг от друга, а в сотрудничестве и поиске
взаимоприемлемого компромисса. Фактически именно такая форма (с
определенной долей вполне понятного патернализма) и реализуется
сейчас в отношениях Алтайского края с находящимися на его территории
муниципальными образованиями.
Соглашения о разграничении полномочий с правительством РФ
Лето 1999 г. ознаменовалось для Алтайского края событием
первостепенной важности с точки зрения практического оформления
конституционного статуса данного региона как субъекта РФ. 24 июля
1999 г. тогдашним председателем правительства России Сергеем
Степашиным и главой администрации края Александром Суриковым были
подписаны 10 соглашений о разграничении полномочий между
правительством РФ и администрацией Алтайского края. Это соглашения в
области агропромышленного комплекса (No 1 по нумерации, указанной в
самих соглашениях); в сфере обеспечения функционирования и развития
топливно-энергетического комплекса (No 2); в сфере владения,
пользования и распоряжения недрами (No 3); в вопросах управления
государственной собственностью на территории Алтайского края (No 4);
по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности
на территории Алтайского края (No 5); в сфере здравоохранения (No
6); в области охраны окружающей природной среды (No 7); в области
санаторно-курортного дела (No 8); в области международных и
внешнеэкономических связей (No 9); в сфере мониторинга окружающей
среды и прогнозирования опасных природных явлений (No 10). Данные
документы конкретизировали базовый договор о разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти Алтайского
края от 29 ноября 1996 г.
Сравнивая содержание отдельных алтайских
соглашений с аналогичными документами в других регионах, нужно
отметить следующее. Соглашения о международных связях заключали с
правительством России и другие субъекты РФ. В ряде из них
региональным властям предоставлены более широкие полномочия в этой
сфере, чем Алтайскому краю. Так по свердловскому соглашению
назначение территориальных представителей МИД, МВЭС и ГТК
производится по согласованию с руководством области, в сахалинском
соглашении такой порядок распространяется на МИД и МВЭС, в
нижегородском - на МВЭС. В алтайском соглашении этого нет. В
соглашении с Нижегородской областью отдельно указано, что регион
имеет право открывать свои представительства за рубежом по
согласованию с МИД и МВЭС, в свердловском документе более подробно
прописаны полномочия правительства области. Не вошло в алтайское
соглашение и положение Договора 1996 г., по которому край получал
право самостоятельно устанавливать связи не только с регионами
иностранных государств, но и с их центральными министерствами и
ведомствами. Однако в принятый впоследствии федеральный закон "О
координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ"
такая норма не вошла. Нет ее и в соглашении.
Алтайское соглашение об АПК отличается от других
подобных тем, что в нем приведены гораздо более подробные перечни
конкретных полномочий правительства РФ и администрации края по
данному предмету. К примеру, подобное соглашение о разграничении
полномочий в сфере АПК было заключено правительством также с
Краснодарским краем 30 января 1996 г., однако оно имеет иную
структуру. Очень краткое и общее соглашение на эту тему заключено и
с правительством Свердловской области 12 января 1996 г. Более схожим
с алтайским является соглашение правительства с администрацией
Хабаровского края от 24 июля 1996 г., впрочем перечни
разграничиваемых полномочий в алтайском соглашении более
детализированы. Сравнивая два соглашения, можно отметить в них и
наличие определенного политического момента: в хабаровском
соглашении к полномочиям региональной администрации отнесено и
проведение аграрной реформы (ст. 3 хабаровского соглашения No 7),
которая в алтайском соглашении не упоминается вовсе.
Алтайское соглашение о ТЭК удачно нивелирует
одно из положений Договора 1996 г., по которому к совместному
ведению Федерации и края была отнесена разработка и реализация
федеральной программы по развитию ТЭК региона. Но, как известно, по
ст.71 Конституции России федеральные программы отнесены не к
совместному ведению, а к исключительному ведению Федерации. Впрочем,
такое отступление в алтайском договоре 1996 г. является достаточно
типичным. В большинстве из заключенных договоров о разграничении
полномочий к вопросам совместного ведения отнесены те или иные
федеральные программы по развитию данного региона. Однако в
алтайском соглашении о ТЭК была дана более корректная формулировка.
К полномочиям правительства была отнесена разработка указанной
федеральной программы, а к полномочиям края - участие в ее
реализации.
Схожее с алтайским соглашение о недропользовании
имеет и Иркутская область, однако в нем дополнительно по сравнению с
Алтайским краем прописано положение, что распоряжение и определение
условий пользования участками недр федерального значения на
территории области производится центральными властями по
согласованию с областной администрацией (ст.3 иркутского соглашения
No 6).
Очень похожее на алтайское соглашение об охране
правопорядка было заключено правительством России и с Хабаровским
краем 24 июля 1996 г. В нем однако менее четко прописана преамбула
(там нет упоминания принципов сохранения единого в РФ правового
пространства, необходимости усиления скоординированных мер по
обеспечению законности, обеспечения защиты прав и свобод человека и
гражданина на территории региона). Кроме того, в качестве правовой
основы деятельности правоохранительных органов в Хабаровском крае, в
отличие от Алтайского не указаны международные договоры РФ (ст.2
хабаровского соглашения No 3). С другой стороны в хабаровском
соглашении, а также в похожих соглашениях с властями
Калининградской, Свердловской и Ростовской областей гораздо более
детально, чем в алтайском, прописан порядок назначения на должность
местных руководителей различных подразделений внутренних дел. В
калининградском и ростовском соглашениях также отдельно прописано
федеральное и областное подчинение ряда подразделений милиции, а в
калининградском - также зафиксировано право областного УВД развивать
международные контакты с такими же органами из соседних государств
(ст. 7 калининградского соглашения). Гораздо более кратким и общим
по сравнению с другими выглядит и алтайское соглашение о
госсобственности.
В целом, заключенные соглашения позволили более четко определить
полномочия края по важнейшим для экономики региона предметам
совместного ведения с Федерацией. Все это, естественно, должно будет
позитивным образом сказаться на эффективности управленческой
деятельности в крае. Помимо этого, соглашениями были сглажены
некоторые шероховатости договора между органами госвласти края и
Федерации от 1996 г., в которых можно было углядеть отступления от
конституционных и законодательных норм РФ. С другой стороны, по ряду
предметов совместного ведения Алтайский край получил меньший объем
полномочий по сравнению с другими субъектами РФ. Хотя есть и
обратные примеры, прежде всего, соглашение об АПК.
Электоральные новеллы накануне предвыборных кампаний
В конце 1999 г. Законодательное собрание
закончило свою работу над кодификацией существующего избирательного
законодательства в крае. Напомним, еще в начале года в первом чтении
был принят проект Избирательного коедкса Алтайского края. Затем в
процессе доработок его название было заменено на "Кодекс Алтайского
края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных
лиц"3 . В нем были
собраны воедино все региональные нормы по данным вопросам.
В конце ноября 1999 г. Законодательное собрание
не без предварительных интриг приняло решение о переносе очередных
выборов главы администрации края с декабря на апрель 2000 г. с целью
их совмещения с выборами в краевой Совет. Основанием для такого
решения послужило обращение фракции промышленников в Законодательном
собрании, поддержанное самим главой администрации Александром
Суриковым. Надо отметить, что объективно такой поворот событий явно
на пользу действующему руководителю края, поскольку вынуждает всех
его соперников разрываться между двумя кампаниями - депутатской и
губернаторской. Подробнее начало губернаторской предвыборной гонки в
Алтайском крае, которая помимо прочего оказала значительное влияние
и на ход выборов в ГосДуму в регионе, излагаются в нашем материале,
представленном в сборник ЦКИ МОНФ по выборам.
Сами выборы в Государственную Думу ФС РФ 19
декабря 1999 г. прошли в Алтайском крае под знаком убедительного
превосходства КПРФ, за которую в ряде округов отдавали свои голоса
более 40% избирателей. Тем не менее, блок "Единство" во всех четырех
избирательных округах в Алтайском крае получил более 20% голосов.
Такой высокий результат проправительственного блока в регионе
"красного пояса" внешне представляется гораздо более неожиданным,
чем успех "Единства" в целом по стране. Однако, как мы уже отмечали
в ряде наших работ, оппозиционность алтайских избирателей на поверку
иногда оказывается мнимой, и под влиянием тех или иных субъективных
факторов (в т.ч. и политтехнологических) маятник предпочтений
значительной части краевого электората может качнуться в сторону от
классических "партий протеста". Так и произошло 19 декабря 1999 г.
Кроме того, на фоне успеха "Единства" особенно показательным
представляется гораздо более слабый, чем в целом по России,
результат, показанный в Алтайском крае "Отечеством - Всей Россией",
Союзом правых сил и "Яблоком".
По одномандатным округам в трех случаях из
четырех предвыборное состязание окончилось практически без борьбы. В
Рубцовском округе более 60% голосов набрал действующий депутат
ГосДумы независимый Николай Герасименко, в Бийском округе также
вновь победила действующий депутат ГосДумы коммунистка Зоя Воронцова
(более 30% голосов), которая вдвое опередила ближайшего конкурента.
В Славгородском округе, где действовавший депутат более не выставлял
свою кандидатуру, "чистую" победу одержал первый заместитель главы
администрации края. куратор краевого АПК Иван Апарин (более 50%
голосов). Сложная интрига в реальности развернулась лишь в
Барнаульском округе, где изначально основными претендентами
считались действовавший депутат от округа коммунистка Нина Данилова
и лидер фракции НДР в ГосДуме, уроженец Алтая Владимир Рыжков. Штаб
последнего намеревался строить свою предвыборную кампанию именно на
противопоставлении между "старым" и "новым", подводя избирателей к
ситуации определяющего выбора между двумя кандидатами. Однако
ситуация еще более обострилась, когда в самый последний момент свою
кандидатуру выдвинул бывший глава администрации края правый
технократ Лев Коршунов, который мог перетянуть на свою сторону не
только значительную часть электората В.Рыжкова, но и определенную
часть избирателей Н.Даниловой. В результате жесткой борьбы победу на
выборах одержал Владимир Рыжков (33%). Н.Данилова набрала 28%,
Л.Коршунов - 17% голосов.
Оценивая общее значение событий второй половины
1999 г. на развитие особенностей конституционного статуса Алтайского
края как субъекта Российской Федерации, нужно отметить, что законы и
практические действия Законодательного собрания по взаимодействию с
местным самоуправлением были направлены на утверждение
"кооперативной" модели в их отношениях. Соглашения о разграничении
полномочий с правительством дали краю более четкие и ясные ориентиры
по кругу его конституционной компетенции. Но главным событием в
жизни Алтайского края за данный период, несомненно, стоит признать
усиление четко выраженной тенденции к закреплению парламентарных
форм правления в регионе, что, безусловно, будет оказывать
определяющее воздействие на развитие края в среднесрочной
перспективе и станет фактором, который может значительно обострить
борьбу на предстоящих весной 2000 г. выборах в краевой Совет.
1 Закон Алтайского края
"О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон)
Алтайского края". N 41-ЗС от 02.09.99. Опубликован 20.10.99.
2 N 45-ЗС от 10.09.99.
Опубликован 01.10.99.
3 N 52-ЗС от 05.11.99.
Опубликован 22.11.99.
|
|
