Золотарев Ф.Е. (г. Печ, Венгрия). Региональные центры России: место и роль во внешней политике страны

Препринт

Аннотация. Статья посвящена анализу роли неклассических акторов, в частности субнациональных акторов, таких как города и местные власти, в международной политике на примере России. Рассматривается трансформация российских региональных центров после распада СССР, которые прошли путь от относительной автономии к подчинению региональной и федеральной власти. Исследование подчеркивает влияние национального и международного контекстов на деятельность городов, включая законодательные рамки, геополитические шоки и международные конфликты. Особое внимание уделяется интеграции городов в иерархическую систему управления, деполитизации их роли и ограничению международных функций административными и церемониальными задачами. Несмотря на это, города сохраняют возможности для сотрудничества на международных площадках. Перспективы их роли зависят от баланса между национальным контролем и глобальными вызовами.

Ключевые слова: город, внешняя политика, регион, федерализм, городская дипломатия

Zolotarev F.E. (Pecs, Hungary). Regional Centers of Russia: Place and Role in the Country’s Foreign Policy

 Abstract. The article examines the role of non-classical actors, particularly subnational entities such as cities and local authorities, in international politics, focusing on the case of Russia. It analyzes the transformation of Russian regional centers post-Soviet Union, tracing their shift from relative autonomy to subordination under regional and federal authorities. The study highlights the impact of national and international contexts on cities’ activities, including legislative frameworks, geopolitical shocks, and international conflicts. Special attention is given to the integration of cities into a hierarchical governance system, the depoliticization of their role, and the limitation of their international functions to administrative and ceremonial tasks. Nevertheless, cities retain opportunities for cooperation on international platforms. The prospects for their role depend on balancing national control with global challenges.

Keywords: city, foreign affairs, region, federalism, city diplomacy.

Неклассические акторы, их проявление и роль в международной политике зарекомендовали себя в качестве отдельной исследуемой области, которая находится на стыке множества дисциплин. Особое внимание уделяется субнациональным акторам, таким как города и местные власти [1], которые наряду с национальными правительствами взаимодействуют с зарубежными и международными акторами.

На деятельность субнациональных акторов влияет множество контекстов. Во-первых, национальный контекст и государственное устройство формирует первоначальную рамку, внутри которой за городами сохраняются возможности участвовать в транснациональных отношениях. Во-вторых, международный контекст влияет на виды коллабораций городов и местных властей [2], которые подвержены влиянию шоков, конфликтов и трендов на уровне межгосударственных отношений.

Пример России после распада Советского Союз показателен, поскольку он предлагает наблюдателю материал для сопоставления как на примере внутриполитической трансформации, так и на фоне глобальных шоков и конфликтов в международной политике. Последующий анализ затронет два сюжета:

1. Трансформационный путь российских городов (региональных центров) от «свободных» акторов до состояния крепкой привязки к региональной власти.
2. Место и роль городов в рамках внешней политики России сегодня.

Распад Советского Союза можно обозначить в качестве важного события, который сказался на процессе развития низовой политики России. Он пришёлся в момент «высвобождения» местных советов из-под легалистской рамки Советской Конституции внутри РСФСР [3], но оборвался в связи с политическим решением в Беловежской пуще и последующей Астанинской декларацией в 1991 году. Дальнейшее формирование и встраивание низовой политики в российскую систему сопровождалось закреплением как в Конституции, так и в федеральных законах о муниципальной системе самоуправления, что оформилось в случае с Федеральным Законом 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Примечательно, что переход от советской к российской системе организации власти на местах носил разноскоростной формат и зависел от региона страны [4].

Отдельное место в этом процессе заняли региональные центры в субъектах федерации, за исключением городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь сегодня), которые имеют иное положение в федеративной структуре государства и из-за этого требуют иного подхода к анализу. Региональные центры стали местами притяжения человеческого капитала и его наиболее активной части внутри страны. Города стали точками совместного расположения исполнительных и законодательных органов власти, как для местной, так и для региональной власти. Некоторые из центров также получили интерес со стороны внешних игроков в лице международного бизнеса, международных институтов и неправительственных организаций. Для некоторых ранее закрытых центров, как в случае с Екатеринбургом (бывший Свердловск) и Нижним Новгородом (бывший Горький), процессы привели к интернационализации, вовлечению городов в глобальное пространство через привлечение в них международных проектов со стороны агентств и институтов ООН, Совета Европы, Европейского Союза и др.

Нередко базисом для развития городов в качестве отдельных участников национальной и международной политики являлись первые команды управленцев, сменивших советские предприятия на работу в советах, администрациях, думах своих городов. Эпизодически можно отметить активную деятельность городских администраций, что приводило к конфликтам на местах. Конфликты могли носить внутри-административный характер, но также заметны были и по линии диалога с региональной властью [3; 4], что со стороны органов федеральной власти использовалось в спорах и конкуренции с региональными элитами и правительствами. Например, Указ Президента от 13 января 1992 года №19 «О назначении глав администрации городов-областных центров Российской Федерации» был призван ограничить нарастающее влияние губернаторов и глав республик на местах.

Примечательно, что конкуренция и конфликты ограничивались преимущественно вопросами внутренней политики, из-за чего стороны не политизировали тематику международного сотрудничества и старались вывести её из-под удара. Циклы организаций международных событий, конференций, форумов, визитов глав государств были точками сопряжения команд городской, региональной и федеральной власти, поскольку дивиденды и блага от успешно проведённого мероприятия распространялись для всех трех уровней российского федерализма. В особенности для городов, которые совместно с регионами могли получить дополнительные финансовые (бюджетные) вливания и ресурсы для реализации проектов. Безусловно, роль личности и в особенности назначаемые из федерального центра «варяги» нередко пересобирали управленческие команды, из-за чего ранее достигнутые договорённости с внешними и международными контрагентами могли нарушаться, а ранее перспективные направления сотрудничества — тормозиться. Так, назначение на пост губернаторов в Иркутской области несколько раз приводило к «прерыванию» проектов сотрудничества, установленных ранее.

В отдельных регионах страны, в особенности в национальных республиках, фактор клановой и этнической принадлежности служил, наоборот, консолидирующим фактором. Как результат, подобные патрон-клиентские отношения между региональной и городской властью, которые до сих пор сильно переплетены, не ведут к издержкам во внешнеэкономической и международной деятельности. Так, Казань и Республика Татарстан через брендирование выстраивают и продвигают региональный центр как площадку международного диалога и сотрудничества со странами БРИКС+, странами ЛАГ и другими мусульманскими народами. В свою очередь мэр Грозного является видимым участником церемониальных, культурных контактов Республики Чечня со странами Ближнего Востока.

Тем не менее, тренд на построение более устойчивой, контролируемой из федерального центра модели управления в 2000-х привело к иерархизации, а затем и унификации способов администрирования. Появление федеральных округов и размещение в некоторых региональных центрах их представительств сделало их значимыми «узлами» в политико-управленческом смысле. По линии Министерства иностранных дел также есть своеобразная «приоритезация» некоторых городов в части международного сотрудничества, что видно из появления списка представительств МИД России почти в половине всех центров субъектов федерации [5].

Фактически, усилиями Федерального правительства и Администрации Президента России часть центров получили медийную известность и административные преференции на популяризацию себя на региональном и международном уровне. Платой за подобное «продвижение» стала деполитизация горожан, обрубание прямых способов участия в политической жизни города, — через отмены прямых выборов мэров и глав городов, а также заменой их назначением коллегиями выборщиков. Если ранее отдельные администрации и пассионарные фигуры могли продвигать относительно самостоятельную управленческую линию, а также ограниченно, но быть политическими акторами в пространстве своего города, то сегодня это скорее исключение. В фигурах мэров, председателей советов и дум остались в основном функции администрирования, что также транслируется и в плоскости международных контактов и связей.

В связи с этим, сегодняшние региональные центры занимают особенное положение, если говорить про международные отношения и роль, которую могут играть нецентральные правительства во внешней политике. Среди основных особенностей стоит назвать:

А. Встроенность в управленческую систему регионов.

Несмотря на то, что в Конституции РФ предусмотрена независимость органов местного самоуправления от федеральной и региональной власти, фактическое положение говорит об обратном. Через федеральные законы и поправки к ним — в частности, августовские изменения в 2023 году к Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — региональные органы власти являются значимым посредником между федеральным и местным уровнем, а также своеобразным «супервайзером» для местных органов власти. Подотчетность городов и местных властей региональным органам власти в сфере международных и внешнеэкономических связей закреплена в нормативно-правовом поле. Вследствие этого говорить о какой-то политической автономии и способности городов, в частности крупных региональных центров, повсеместно реализовывать независимые международные связи, будет некорректным.

Необходимость к снижению издержек при сохранении качества работы в органах власти субъекта федерации только способствует повышению надзора и контроля за чиновниками городского уровня. И подобная встроенность ведет к тому, что на позиции руководителей крупных региональных центров согласовываются и назначаются максимально лояльные кандидаты. В отдельных случаях согласование и назначение происходит в ускоренном порядке ввиду региональных особенностей. Роль назначенцев при этом остаётся сугубо административная, эпизодически церемониальная, что проявляется во время международных саммитов, и реже межгосударственных, межрегиональных встреч. Ярким примером стоит назвать Саммит БРИКС+ в Казани осенью 2024 года, когда мэр И.Р. Метшин участвовал во встречах и приёмах высоких гостей из-за рубежа.

С другой стороны, подобная интеграция открывает доступ к ресурсам региональных органов власти, опыту работы в международной и внешнеэкономической деятельности. При фактической нехватке финансовых и порой кадровых ресурсов региональные центры опираются именно на инструменты и возможности департаментов и комитетов органов власти субъектов федерации, что создаёт свой синкретический эффект: местные власти и городские администрации могут не нести административные и финансовые расходы на международную деятельность, будь то встречи с городами-побратимами или участие в конференциях и многосторонних встречах.

Б. Согласованность с внешнеполитическим курсом страны.

Международное взаимодействие на примере региональных центров во многом укладывается в текущий внешнеполитический курс [6]: наращивание контактов с развивающимися странами; углубление программ и совместных проектов в бизнесе, гуманитарной сфере; заморозка и/или полная отмена контактов с западными городами и регионами. Геополитический фон и также текущий российско-украинский конфликт создали некий водораздел, поставив прежде всего города и местные власти в странах Запада перед выбором: либо сотрудничество с Россией (а вместе с ней и с ее общественностью), либо сотрудничество с Украиной. Вовлечение ценностных, символических нарративов в область городской дипломатии из уровня межгосударственных отношений осложняет любые официальные контакты и сотрудничество.

Тем не менее, какого-то полного запрета на сотрудничество по линии между городами и общественностью в случае с Россией нет. В отдельных и исключительных случаях всё также можно найти международные события, на которых происходит взаимодействие между Россией и Западом. Например, это можно наблюдать в рамках многосторонних площадок Организации Объединенных Наций, а также таких профильных организаций, как Объединённые Города и Местные Власти. Проведение тематических культурных мероприятий и онлайн-конференций по-прежнему собирает и городских чиновников из стран ЕС, и российских мэров, глав дум и советов.

Вместе с этим основной фокус в сотрудничестве делается скорее на двусторонних, чем на многосторонних форматах. В частности, российско-белорусские и российско-китайские отношения иллюстрируют колоссальное количество примеров взаимодействия и проектов, чего нельзя сказать, например, о российско-армянских отношениях или об отношениях России со странами Африки. Потерянные многосторонние площадки, как в случае с Советом Европы и Конгрессом местных и региональных властей после 2022 года, были значимыми «точками входа» для городов и пространством для поиска единомышленников. В то же время развитие и углубление сотрудничества в рамках Международного муниципального форума БРИКС+ в краткосрочной перспективе однозначно не даст такого высокого уровня институциализации и совместных проектов для городов. Например, Петрозаводск и Республика Карелия столкнулись с необходимостью переориентироваться на не-западных партнёров, что требует колоссального количества усилий, средств и времени на поиск партнёров.

Таким образом, региональные центры в России демонстрируют сложную динамику взаимодействия с национальной и международной средой. Их трансформация от относительно автономных субъектов к подчинённым элементам региональной и федеральной власти — это результат процесса централизации и унификации моделей управления в России. Несмотря на правовую независимость, закреплённую в Конституции РФ, города всё более интегрированы в иерархическую систему, где их международная роль ограничена административными и церемониальными функциями. Глобальные шоки и конфликты, включая российско-украинский, усложняют городскую дипломатию, но отдельные международные площадки сохраняют пространство для диалога. Перспективы развития этой роли зависят от баланса между национальным контролем и глобальными вызовами.

Библиографический список

1. Marchetti R. City Diplomacy: From City-States to Global Cities. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2021. 137 p.
2. Leffel B. Animus of the Underling: Theorizing City Diplomacy in a World Society // The Hague Journal of Diplomacy. 2018. №13. P. 502–522. DOI: 10.1163/1871191X-13041001.
3. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991–2006. СПб.: Норма,. 2008. 368 с.
4. Кынев А.В. Кто и как управляет регионами России: система управления и административная устойчивость власти российских регионов. М.: Рутения, 2024. 655 с.
5. Приказ МИД России от 22 ноября 2011 г. №21341, Приложение №2. Перечень территориальных органов — представительств Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации // Гарант [сайт]. URL: https://base.garant.ru/70117996/f7ee959fd36b5699076b35abf4f52c5c/ (дата обращения: 31.05.2025).
6. Золотарев Ф.Е. Субнациональный уровень внешней политики России: анализ внешних связей субнациональных акторов // Вестник Московского государственного лингвистического университета. Общественные науки. 2022. №2(847). C. 33–42. DOI:10.52070/2500-347X_2022_2_847_33.